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Warum die ukrainische Dezentralisierungsreform für den gesamten postsowjetischen Raum wichtig ist

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Während über die Kampfhandlungen in der Ostukraine, Schaffung neuer Antikorruptionsinstitutionen, bevorstehende Autokephalie der Ukrainisch-Orthodoxen Kirche oder Auswirkungen der EU-Visafreiheit viel berichtet und heiß diskutiert wird, erscheint die seit 2014 laufende tiefe Wandlung der ukrainischen örtlichen Selbstverwaltung als relativ langweiliges Thema. Fünf Jahre nach dem Maidan stellt sich jedoch die Kommunalreform als ein Erfolgsbeispiel dar, das aufgrund seiner nicht nur innen- sondern auch außenpolitischen Dimension besondere Aufmerksamkeit verdient.

Weitgehend unbemerkt hat sich die landesweit angelaufene Transformation des ukrainischen Kommunalwesens zu einer der konsequentesten und erfolgreichsten post-Maidan Reformen gemausert. Die Neuordnung örtlicher politischer Macht und lokaler öffentlicher Finanzen in der Ukraine wird meist schlicht als „Dezentralisierung“ bezeichnet. Unbedarfte ausländische Kommentatoren sehen die ukrainische Dezentralisierungsreform manchmal als etwas von außen auferlegtes an – initiiert etwa durch das Assoziierungsabkommen mit der EU oder gar durch den Konflikt mit Russland und den damit verbundenen Minsker Abkommen, in denen der Begriff „Dezentralisierung“ erscheint.

Tatsächlich hat die derzeit stattfindende umfassende administrative Restrukturierung der Ukraine eher nationale als ausländische Wurzeln. Sie war bereits lange vor Beginn der „Ukrainekrise“ 2013 konzipiert worden und stand bereits nach der Orange Revolution von 2004 auf der Tagesordnung. Erst der Sieg der sogenannten Revolution der Würde 2014 hat jedoch einen umfassenden Devolutionsprozess ab April 2014 eingeleitet.

Die ukrainische Dezentralisierungsreform bündelt eine Reihe paralleler Transitionsprozesse, die etliche Aspekte kommunaler und städtischer Verwaltungen, deren Verhältnis zum Zentralstaat sowie deren Beziehungen untereinander betreffen. Kleine Gemeinden werden zu größeren und nachhaltigeren Territorialeinheiten zusammengelegt. Zentrale Verwaltungsbehörden werden zugunsten gewählter Gebietskörperschaften und Stadträte sowie deren Exekutivorgane von ihren bisherigen Befugnissen entbunden. Haushalts- und Rechtssetzungskompetenzen werden von nationalen und regionalen Institutionen auf die lokale Ebene übertragen. So genannten Amalgamierte Territorialgemeinden (ATGs) treten in Kooperationsbeziehungen zueinander. Mehr oder minder große Verantwortlichkeiten im Bildungs- und Gesundheitswesens werden an die neuen Großkommunen übertragen.

Wie überall auf der Welt hat auch die Dezentralisierung in der Ukraine eine Vielzahl positiver Auswirkungen auf den Alltag der Bürger. Die öffentliche Verwaltung wird effizienter, flexibler und transparenter. Die Verbindung von Staat und Gesellschaft wird gestärkt und damit die demokratische Legitimität politischer Entscheidungen erhöht. Schlupflöcher für Korruption und Amtsmissbrauch werden schrittweise reduziert. Wirtschaftliche Aktivität und der Wettbewerb zwischen Gemeinden wird gefördert. Kommunen konkurrieren um Investitionen, Touristen, Projekte und Personal. Bürgerliches Engagement wird gefördert und für das Gemeinwohl nutzbar gemacht. Lokale Initiativen können wirksamer Gestaltungsprozesse auf Landesebene beeinflussen.

In der Ukraine gewinnen diese und ähnliche positive Effekte allgemeiner Dezentralisierung zusätzliches Gewicht angesichts der Bedeutung des Landes als zweitgrößter Flächenstaat und geopolitisches Schlüsselland Europas. Welchen innenpolitischen Kurs die Ukraine einschlägt und welche Erfolge bzw. Misserfolge sie dabei erzielt, hat Auswirkungen auf die gesamteuropäische Sicherheit und Stabilität, die Beziehungen zwischen den postkommunistischen Staaten sowie die gesamte Demokratisierung Osteuropas. Das heutige und künftige Schicksal der Ukraine wird – aufgrund der Größe des Landes – entweder ein Modell oder eine Warnung für etliche andere Nachfolgestaaten der UdSSR sein.

Vor allem macht die Dezentralisierung die Ukraine als Staat widerstandsfähiger, indem sie einige spezifische Pathologien nachsowjetischer öffentlicher Verwaltung reduziert, ausmerzt oder zumindest eindämmt. Die postsozialistische Ukraine war – im Gegensatz zur Russischen (sogenannten) Föderation oder anderen autoritären Nachfolgestaaten der UdSSR – nie ein besonders zentralistischer Staat. Stattdessen litt die Ukraine seit der Unabhängigkeit unter einer Art informeller Regionalisierung in semiautonome Herrschaftsgebiete, die von Wirtschaftsmagnaten und ihren mafiösen Strukturen kontrolliert wurden. Hinter den Kulissen standen und stehen teils bis heute Wirtschaftsbosse, Bürokraten oder Politiker, die als Patrone klientilistischer Netzwerke vielerlei Institutionen infiltrieren oder kontrollieren. Die Machtsphäre einzelner derartiger Clans kann eine bestimmte Makroregion, wie das Donezbecken (Donbas), ein bestimmtes Gebiet (Oblast) oder eine bestimmte größere Stadt und deren Umgebung umfassen.

Die ausdrücklich lokale – d.h. kommunale bzw. munizipale – Ausrichtung der ukrainischen Verwaltungsreform hebt diese Clanstrukturen zwar nicht auf, hilft aber dabei sie zu schwächen, zu verdrängen oder zu brechen. Das geschieht u.a. dadurch, dass Machtbefugnisse auf Territorialgemeinden übertragen, die auf einer Wirkungsebene unter derjenigen der meisten informellen Seilschaften operieren. Dies macht die Vereinnahmung von Staatsorganen – das sogenannten state capture – durch Interessengruppen nicht unmöglich, aber komplizierter, kleinteiliger, aufwendiger und damit unattraktiver. Manchmal überträgt die Dezentralisierung zwar schlicht Korruption von der nationalen oder regionalen auf die Ortsebene. In Einzelfällen können davon sogar bestimmte lokale Clans profitieren, wenn sie bisher im kommunalen oder städtischen Kontext tätig waren.

Insgesamt jedoch stärkt die Dezentralisierung die Rechtsstaatlichkeit in der Ukraine und fördert die wirtschaftliche Entwicklung. Mit neuen Befugnissen und größeren Mitteln ausgestattete lokale Selbstverwaltungen sind der öffentlichen Einsicht, Kontrolle und Verantwortung stärker ausgesetzt, als die vom sowjetischen System übernommenen neobyzantinischen Staatsorgane. Im Allgemeinen sind die ATGs weniger anfällig für eine Unterwanderung durch informelle Netzwerke als die alten Oblast- und Rayonverwaltungen.

Darüber hinaus entzieht die Devolution von Macht auf die kommunale Ebene Russlands hybrider Kriegsführung ihren entscheidenden Ansatzpunkt für Subversion. Eine Dezentralisierung, die keine Föderalisierung ist, erschwert irredentistische Operationen ähnlich denen in Simferopol, Donezk und Luhansk im Frühjahr 2014. Da die Hauptstädte und Vollmachten der Oblasten allmählich an Gewicht verlieren, wird es für den Kreml schwieriger, eine bestimmtes Gebiet in seiner Gesamtheit mit Separatismus zu infizieren. Vor diesem Hintergrund ist die Auflösung des noch weitgehend sowjetisch funktionierenden Verwaltungssystems auch ein Mittel zur Konsolidierung und Verteidigung des ukrainischen Staates. Die Entmachtung der Oblaste und Rayons zugunsten einer Stärkung lokaler Gemeinden zerstückelt politische Kontrolle. Das erschwert dem Kreml die Durchführung hybrider Maßnahmen zur Abspaltung einer Region, wie auf der Krim erfolgreich demonstriert.

Die Dezentralisierung macht den ukrainischen Staat stabiler, funktionaler und effektiver. Die gestiegene Widerstandsfähigkeit und höhere Dynamik subnationaler Einheiten unterstützt die Modernisierung der Ukraine. Was immer den relativ pluralistischen und liberalen ukrainischen Staat wiederum stärkt – Europäisierung, Dezentralisierung, Privatisierung etc. – untergräbt mittelbar die Legitimität der klepto- und autokratischen Ordnungen auch anderer postsowjetischer Staaten. Aufgrund der Größe, Rolle und Ausstrahlung der Ukraine in Osteuropa, hilft die Stärkung von ukrainischer Demokratie, Staatlichkeit und Wirtschaft durch Dezentralisierung, den gesamten postsowjetischen Raum zum Besseren zu verändern. In dieser und anderer Hinsicht verändert der Maidan, der den Dezentralisierungsprozess in Gang brachte, nicht nur die Ukraine, sondern wird sich letztlich auf die gesamte Region auswirken.

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(Ein Entwurf dieses Textes wurde erstmals auf dem Forum „Dezentralisierung: Die Transformation der modernen Ukraine“ der Dnipropetrowsker Oblastadministration am 26.-27. Oktober 2018 in Dnipro vorgestellt. Der Autor bedankt sich bei den Konferenzorganisatoren für die dort erhaltenen Anregungen. Der Artikel erschien zuerst in den „Ukraine-Analysen“ der Forschungsstelle Osteuropa in Bremen.)

Autor:    — Wörter: 1024

Dr. Andreas Umland (1967) ist seit 2010 Dozent am Fachbereich Politikwissenschaft der Kyjiwer Mohyla-Akademie (NaUKMA) und seit 2021 Analyst am Stockholmer Zentrum für Osteuropastudien (SCEEUS) des Schwedischen Instituts für Internationale Beziehungen (UI).

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„Ich fahre jetzt wieder über Ungarn. In Berehove waren wir in 15 Minuten über beide Kontrollen drüber, in Koson beim Rausfahren in 10 Minuten. 8.Dezember eingereist um 6.30 Uhr, 26.01. um 18.00 Uhr ausgereist.“

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„Handrij, du armer Kerl. Wie hast du bloß die ganzen Jahre mit den Chaoten ausgehalten. Wo ist denn eigentlich @mbert abgeblieben, der Anführer der Bekloppten.“

„Mit solchen Freunden braucht man wirklich keine Feinde mehr. Sobald Russland die ukr. Armee stark geschwächt hat, werden die Polen sich ein Teil der Westukraine einverleiben. Schauen wir mal, wieviel...“

„Habt ihr schon rausgefunden welcher User der Nazi vor 2022 hier im Forum war?“

„Nun ja zur Klarstellung, von @minimax ein Schwachkopf genannt zu werden, ist Anerkennung genug für mich, sicherlich würde wohl was falsch laufen, wenn ich in dessen Augen ein respektabler Experte bin!...“

„Ach da ist der lupenreine Nazi also ein vergangener vergammelter Russenfreund. Aber an ihm sieht man am besten die wahre zu verachtende Denkweise dort.“

„@Bernd D-UA Ein realitätsfremder Schwachkopf warst du schon vor dem Krieg, kann mich noch gut erinnern. Hat sich offensichtlich absolut nichts geändert.“

„Keine Bange der Troll kommt wieder. War bisher immer so dass er sich zwischendurch wohl woanders austobt. Und wenn es nur eine Gummizelle ist“

„Anscheinend haben ihm seine Pfleger/Wärter wohl erstmal wieder das Handy weggenommen. Der nächste Troll bitte... (Btw: Warum eigentlich Gogol hier nicht auch wieder seine Bosheiten ausbreitet ?)“

„@Frank , Danke für den Link, tolles Buch!“

„ ... " ... Vielleicht erkennt jemand sich oder seine Freunde auf diesen Fotos wieder.... " Dann bitte die Autorin kontaktieren bzw. ich kann das auch weiterleiten (PN)“

„Na, na, na, wer wird den gleich beleidigend werden. Da habe ich wohl einen oder mehrere wunde Punkte getroffen, @minimax ? Minimax und Adejwka befreien? Mädchen in Strumpfhosen, die vor dem PC sitzen...“

„"Wieso auskotzen ? Ich bin aktuell mit Befreiung Awdejewkas recht zufrieden." "Schwachmaten wie @Bernd D-UA sind besser ruhig, mehr als uninteressanten Müll ist von solchen Leuten nicht zu lesen." Minimax,...“

„Schwachmaten wie @Bernd D-UA sind besser ruhig, mehr als uninteressanten Müll ist von solchen Leuten nicht zu lesen. Bei dir ist sehr auffällig dass du immer anderen die Sachen aufdrücken willst welche...“

„Schwachmaten wie @Bernd D-UA sind besser ruhig, mehr als uninteressanten Müll ist von solchen Leuten nicht zu lesen.“

„Ein gesunder Mensch bringt nicht zwangsläufig wehrlose Menschen um, auch nicht im Krieg, weil andere sich falsch verhalten haben und Kameraden umgebracht haben und nun in gleicher Situation das Gleiche...“

„Wie minimax sich das schön redet, ein Verbrechen ist ein Verbrechen und dran ist NICHTS "irgendwo verständlich". Kranke Menschen verhalten sich so und nur kranke Menschen finden das irgendwo verständlich....“

„Ach der Nazi ist also auch ein Stalinfan. ich kenne es an sich nur so dass wenn Putin das Maul aufmacht da nur Lügen raus kommen. Und sein ganzer faschistischer Apparat macht es ihm nach“

„Wieso auskotzen ? Ich bin aktuell mit Befreiung Awdejewkas recht zufrieden. Du und deine Mörderbande "Russische Soldaten haben nach der Einnahme der Kleinstadt Awdijiwka im Osten der Ukraine nach Angaben...“

„Wieso auskotzen ? Ich bin aktuell mit Befreiung Awdejewkas recht zufrieden. Du und deine Mörderbande "Russische Soldaten haben nach der Einnahme der Kleinstadt Awdijiwka im Osten der Ukraine nach Angaben...“

„Minimax was doch gar nicht was Nazis sind, kennt ja nicht mal die Definition. @Frank hast recht, jemand hat wieder Ausgang! Sitzt mit ner Flasche Wodka in der Birne und verträgt es nicht, jetzt kotzt...“

„Wieso auskotzen ? Ich bin aktuell mit Befreiung Awdejewkas recht zufrieden.“

„Mal ganz harmlos gefragt: Gibt es eigentlich kein Psychoforum o.ä., wo Typen wie Du sich 24/7 so richtig auskotzen können ?“

„Als neue Juden sozusagen? Das hättest du und deinesgleichen natürlich gerne, ist schon klar und mit den grünen Faschisten + CDU/CSU ist einiges vorstellbar. Nazi-Schweine unterstützen Nazi-Schweine,...“

„Wenn das große Strafgericht kommt solltest Du aber bald die Seiten wechseln Minimax. Nicht daß Du als aufrechter Putintroll auch noch im Filtrationslager endest... Wer weiß, vielleicht gelingt es Dir...“

„Vielen Dank Erstmal! Meine Frau wird jetzt zur Botschaft fahren und eine schriftliche Bestätigung holen, dass ein Austritt nicht möglich ist. Mal sehen was die österreichische Seite dann sagt. Hallo,...“

„Handrij, Mariupol blüht ja auch auf. Im aktuellen Kriegsverlauf sind großflächige Zerstörungen leider unvermeidlich. Ob später alle Dörfer und Städte aufgebaut werden, ist natürlich fraglich. Später...“

„Leute, gute Nachrichten, Awdejewka wird in den nächsten Tagen befreit. Für einige Nazis, wie unter anderem Asow, dürfte es verlustreich werden. Hat der Nazi wieder mal Ausgang bekommen ...“

„Leute, gute Nachrichten, Awdejewka wird in den nächsten Tagen befreit. Für einige Nazis, wie unter anderem Asow, dürfte es verlustreich werden.“