"Der Zar befiehlt seinen Bojaren..."
Die Vorbereitung des Erlasses des Präsidenten №1085 „Über die Optimierung des Systems der zentralen Exekutivorgane“ verlief unter strengster Geheimhaltung. Wiktor Janukowitsch, Sergej Ljowotschkin, Aleksandr Lawrinowitsch sowie McKinsey Experten sind hier wohl zu nennende Urheber des Erlasses. Nicht zu vergessen ist natürlich auch German Gref! Denn eben sein Modell der Durchführung einer ähnlichen Reform in Russland wurde zu einem großen Teil von den ukrainischen Verwaltungsarchitekten übernommen. Was den ukrainischen Ministerpräsidenten anbelangt, so wäre er fast in die Rolle eines Otto Normalverbrauchers geschlüpft, der von sämtlichen, ihn direkt betreffenden Regierungsentscheidungen zuletzt erfährt. Dennoch weisen einige von Nikolaj Asarow auf der Bankowaja Straße (Sitz der Präsidialverwaltung) verbrachte Tage darauf hin, dass der Inhalt des Erlasses mit ihm abgesprochen wurde und seine Meinung in einigen Punkten sogar berücksichtigt wurde.
Es ist noch viel zu früh, eine Bewertung über die Qualität der vorgeschlagenen Reform abgeben zu können. Am kommenden Montag wird der Präsident eine Reihe von Gesetzentwürfen dem Parlament vorlegen, die den verborgenen Teil des Eisbergs ans Licht bringen sollen. Dennoch kann man schon vorab einige Schlussfolgerungen ziehen.
Erstens ist die Tatsache des Beginns einer Verwaltungsreform an sich ein positives Signal. Zwar hätte das Land damit noch vor fünf Jahren und Janukowitsch mindestens vor fünf Monaten anfangen sollen, aber, wie man so schön sagt, besser später als nie. Der sich immer weiter aufblähende Staatsapparat, die sich wiederholenden Funktionen, Spielregeln, die sich allzu einfach ändern ließen sowie elftausend Unternehmen, die der Bevölkerung kostenpflichtige Dienstleistungen legal und illegal anboten, sind gut genug, um das System einer Verwaltungsreform zu unterziehen. Fehler sind dabei unvermeidlich. Aber sich zu bewegen ist in dieser Situation viel besser als auf der Stelle zu treten.
Zweitens zielt die Verwaltungsreform ebenso wie die von der jetzigen Regierung als durchgeführt angesehenen Verfassungs- und Gerichtsreformen in der Tat auf umfassendere Befugnisse des Präsidenten ab. Der Begriff „zentrale Exekutivorgane“ wurde durch Aleksandr Lawrinowitsch 1996 in der Verfassung verankert. Wiktor Janukowitsch kann nun davon gut Gebrauch machen. Denn genau der Präsident ist es, der über die Besetzung der führenden Posten dieser Organe bestimmt. Nach Empfehlung des Ministerpräsidenten? Ja. Nur kann der Ministerpräsident in der heutigen Machthierarchie sich kaum vorstellen, dass man eine andere Meinung als die des Präsidenten haben kann, denn sein Schicksal sitzt im Tintenfass des Präsidenten.
Drittens haben sich die Urheber der Verwaltungsreform unter anderem auch das Ziel gesetzt, den Staatsapparat möglichst gesünder zu machen, indem man ihn von chronischen Krankheiten befreit, die Korruption, Missbrauch und Ineffizienz erregten, sowie das Ziel, seine Leistungsfähigkeit zu steigern ungeachtet der Person, die ein Ministerium, eine Behörde oder einen Ausschuss leitet. Diese Zielsetzungen wurden jedenfalls sowohl vom Präsidenten in seinem Erlass erklärt, als auch von den Verwaltungsarchitekten in mehreren Gesprächen hervorgehoben. Jedoch wissen wir alle, dass die Qualität des Lebens im neuen Haus nicht allein davon abhängt, wie gut der Projektentwurf und die eingesetzten Baumaterialien sind. Abgebrannte Streichhölzer auf der Decke, Kaugummi an den Briefkastenritzen, übler Geruch im Treppenhaus und kaputter Aufzug – hinter all diesem stehen die Hausbewohner. Ein Großteil der von heute auf morgen erschienenen Erlasse des Präsidenten haben einen nur auf einen einzigen Gedanken gebracht: „Das war´s dann mit dem Haus…“
Viertens, wenn wir von Finanzströmen sprechen, wird klar, dass die Hauptrolle des „Wassergeistes“ mit Andrej Kljujew, dem erstem Vize-Premier und Minister für wirtschaftliche Entwicklung und Handel besetzt worden ist. Vize-Premier und Minister für Infrastruktur Boris Kolesnikow kann sich ebenfalls nicht beschweren. Auch der Minister für Energiewirtschaft und Kohleindustrie Jurij Bojko wird nicht verdursten müssen. Vize-Premier Wiktor Tichonow darf seinen Posten behalten, jedoch wird das Ministerium für Regionalentwicklung, Bauwesen und kommunale Wohnungswirtschaft, dessen Leitung er übernommen hat, ihm noch zusätzliche Kopfschmerzen bereiten. Der ehemalige Vize-Premier für Wirtschaftsreformen Sergej Tihipko wurde zum Sünden-Vize-Premier. Wie es aussieht, wurde Herr Tihipko über das Wesen seines neuen Amtes nicht genau informiert. Am Tag vor der Erklärung des Erlasses hatte er ein zweistündiges Gespräch mit dem Präsidenten, wo er bei vollem Verstand sich einverstanden erklärt haben soll, eine Reformdurchführung in der Sozialpolitik zu übernehmen.
Dass die Verwaltungsreform gerade jetzt gestartet worden ist, hängt übrigens nicht nur damit zusammen, dass die Zielsetzungen ihrer ersten Phase sich zu dem Zeitpunkt herauskristalisiert haben. Die landesweit verbreitete Werbung für einen tiefgreifenden Stellenabbau im Staatsapparat ist mit dem Beginn der Rentenreform zeitlich zusammengefallen. Es heißt: „Die Situation ist angesichts der Krise und Kreditzahlungen schwierig, deshalb empfehlen wir nicht nur Euch, den Gürtel enger zu schnallen. Auch wir selbst tun dasselbe.“ Die Botschaft mag vielleicht aussagekräftig sein, aber nicht gut genug, um die anstehende Rentenreform zu übertönen.
Sie haben wahrscheinlich gedacht, dass wir das Finanzministerium, in dem nun das Zollamt, die Steuerbehörde und viele andere Leckerbissen eingeschlossen sind, außer Acht gelassen haben? Nein, wir haben es nicht vergessen. Wir werden zusammen mit Walerij Choroschkowskij offensichtlich gleich nach dem stressigen Beschluss des Staatshaushaltes noch darauf zu sprechen kommen.
Und endlich zur menschlichen Dimension der Verwaltungsreform. Der Beschluss des Präsidenten hat die armen Beamten in stille Panik versetzt. Minister Lawrinowitsch seinerseits beteuert, es sei nur der Anfang. Reformen stellen für Beamten immer etwas Schmerzliches und Beunruhigendes dar. Outstuffing, Auswahl, Stellenabbau, fristlose Entlassungen aus den Pfründen gehen mit ihnen einher. Mit ihrem Unglück haben wir alle Mitgefühl. Aber das ordentliche Überbrückungsgeld soll ihnen dabei helfen, sämtliche Strapazen und Entbehrungen zu überstehen. Eine andere Frage stellt sich hiermit, ob und wie sich die angekündigte Verwaltungsreform auf Dutzende Millionen ukrainischer Bürger und Bürgerinnen wohl auswirken wird? Eine ernst zu nehmende Frage. Fast gleichzeitig durchliefen unsere Nachbarn – Georgien und Russland – Verwaltungsreformen. Im ersten Fall hat die durchgeführte Reform den Bürgern mehr Möglichkeiten gebracht, selbst entscheiden zu können. Im zweiten Fall hat die Reform den Unternehmern zur Unabhängigkeit von der Regierung verholfen. Wie wird es in der Ukraine ausgehen? Das ist eine rhetorische Frage.
Eine gründliche, allumfassende Analyse der ersten Phase der Verwaltungsreform steht an. Heute präsentiert der “Serkalo Nedeli” traditionell die ersten Experteneinschätzungen bezüglich des Präsidentenerlasses. Wird das Korruptionspotenzial der Exekutive nach der Reform sinken? Werden die vorgeschlagenen Veränderungen zur besseren Sicherheit des Landes führen? Wird die Regierung effizienter und transparenter? Inwieweit entsprechen die eingebrachten Vorschläge den zivilisierten, in den EU-Staaten beschlossenen Standards? Was wird aus den hunderttausenden von entlassenen Staatsangestellten und wie teuer kann es für den Staatshaushalt werden? Antworten auf diese Fragen finden Sie in der neuesten Ausgabe der Zeitung “Serkalo Nedeli”. Zuerst aber übergeben wir das Wort einem der Urheber und Ideologen der Verwaltungsreform, dem ukrainischen Minister für Justiz Aleksandr Lawrinowitsch.
Aleksandr Lawrinowitsch, Minister für Justiz: „Sie werden selbst die Veränderungen innerhalb der Administration des Präsidenten, des ukrainischen Rates für nationale Sicherheit und Verteidigung sehen, sowie das beobachten, was aus den zentralen Exekutivorganen wird…“
Der Erlass des Präsidenten über die Reform des Systems der Exekutive enthält keine Begriffserklärungen dafür, was man als Behörde, Agentur und Aufsichtsamt bezeichnen kann. Diese Fragen werden allem Anschein nach durch gewisse Veränderungen in der Gesetzgebung geklärt werden.
Genau so. Ich glaube, dass eine Reihe von Gesetzentwürfen schon am kommenden Montag der Werchowna Rada vorgelegt sein werden. Es handelt sich dabei um die zentralen Exekutivorgane, die Tätigkeit der nationalen Regulatoren, den öffentlichen Dienst – dieser Gesetzentwurf sieht eine Modernisierung des öffentlichen Dienstes in der Ukraine vor – und den Gesetzesentwurf über das Ministerkabinett. Der Letztere soll die normative Regulierung der Tätigkeit des zentralen Exekutivorganes radikal verändern.
Was ist was eigentlich im neuen Modell der Exekutive?
Die Ministerien sind natürlich das Hauptorgan der Exekutive, das die Politik des Staates im Rahmen seines Kompetenzbereiches gestaltet und die Tätigkeit anderer ihm unterstehender zentraler Exekutivorgane überwacht. Diese Exekutivorgane werden in fast jedem Ministerium auf der Grundlage der heute existierenden staatlichen Aussschüsse, Dienste, Stiftungen und Administrationen gebildet.
Die Hauptfunktion der öffentlichen Dienste besteht in ihrer Rolle als Dienstleister für natürliche und juristische Personen. Die Hervorhebung dieser Funktion soll das System der staatlichen Verwaltung qualitativ verbessern und günstige Bedingungen für Korruptionsbekämpfung schaffen.
Die Inspektion (Aufsichtsorgan) soll die Einhaltung und Ausführung der Richtlinien der Gesetzgebung überwachen.
Die Agenturen sollen mit Verwaltungsfunktionen in Bezug auf das Staatsvermögen ausgestattet werden. Sie sollen in Zukunft juristischen Personen, die mit Objekten des Staatsvermögens zu tun haben, Dienstleistungen anbieten.
Wem sollen diese Strukturen untergeordnet sein?
Diese sind die zentralen Exekutivorgane. Ein jeweiliger Minister koordiniert ihre Arbeit. Allerdings nicht operativ, sondern über bestimmte Rechtsvorschriften.
Wer wird Leiter der Dienste, Aufsichtsämter und Agenturen bestimmen?
Laut Verfassung bestimmt der Präsident sämtliche Leiter der zentralen Exekutivorgane nach Empfehlung des Ministerpräsidenten.
Die Hauptverwaltung des Staatsdienstes wird unter diesen Organen nicht erwähnt. Wer wird die Koordinierung während der Verwaltungsreform übernehmen?
Der Präsident übernimmt diese Funktion. Er ist momentan der einzige Beamte, der tatsächlich in der Lage ist, es zu machen. Denn alles wird reformiert werden. Es besteht offensichtlich kein Bedarf an einem solchen Organ wie der Hauptverwaltung des Staatsdienstes.
Könnte man sagen, dass die Umstrukturierung der Exekutive nur der Anfang ist und weitere Veränderungen sich auf die Administration des Präsidenten, den Rat für nationale Sicherheit, örtliche Behörden sowie Selbstverwaltungsorgane erstrecken werden?
Sie haben fast alle weiteren Schritte genannt. Sie werden selbst die Veränderungen innerhalb der Administration des Präsidenten, des ukrainischen Rates für nationale Sicherheit und Verteidigung sehen sowie das beobachten, was aus den zentralen Exekutivorganen wird. Weitere Veränderungen werden in den örtlichen Behörden stattfinden. Die Selbstverwaltungsorgane kommen noch an die Reihe.
Was konkret wird verändert? Wann und wie?
Ich werde keine Veränderungen ankündigen, bis der Präsident die richtige Entscheidung getroffen und erklärt hat.
Jeder Minister wird drei Stellvertretende haben. Faktisch sind es zwei, wenn man von politischen Akteuren spricht…
Einige haben nur einen…
…während der Leiter der (Präsidial-)Verwaltung neun Stellvertretende hat. Die Sekretärin des Ukrainischen Rates für nationale Sicherheit und Verteidigung hat sogar dreizehn! Warum hat man die Umstrukturierung und den Stellenabbau nicht in den präsidialen Strukturen begonnen? Der Präsident sollte vielleicht nach der Devise „Tue das, was ich tue“ handeln, und nicht nach der „Tue das, was ich gesagt habe“.
Man kann die Administration des Präsidenten und die zentralen Exekutivorgane nicht in einer Reihe betrachten. Die Natur und Funktionen der Administration sind anders. Dort werden überhaupt keine Entscheidungen getroffen. Sie bereitet nur Vorschläge für das Staatsoberhaupt vor. Außerdem stehen diese Strukturen ebenso vor Reformen.
Werden weitere Reformen Änderungen in der Verfassung fordern?
Auf jeden Fall während der Abschlussphase, wo es sich um Reformen der örtlichen Behörden und der Selbstverwaltungsorgane handeln wird. Das sind aber keine Aufgaben für die kurzfristige Perspektive.
An der Verwaltungsreform wurde unter strengster Geheimhaltung gearbeitet.
Nur die Abschlussphase fand hinter verschlossenen Türen statt. Die erste verlief im Gegensatz durchaus öffentlich. Sie verstehen gewiss, warum die Abschlussphase der Reform nicht ganz öffentlich war. Die Reformer hatten das Ziel, eine großangelegte Umstrukturierung umzusetzen, ohne das Verwaltungssystem zu ruinieren. Dabei mussten sie eventuelle Verluste minimieren und die sogenannte Transitphase verkürzen. Zu viel Aufmerksamkeit in der Öffentlichkeit würde nicht zugute kommen.
Im Falle einer Umstrukturierung der Exekutive soll der Ministerpräsident laut Verfassung seinen Vorschlag einbringen und die entsprechende Akte des Präsidenten unterschreiben bzw. gegenzeichnen.
Der Ministerpräsident hat seinen Vorschlag eingebracht und den Erlass ebenso gegengezeichnet.
War das nicht der Grund, weswegen Herr Asarow auf der Sitzung des Ausschusses von Irina Akimova zu Fragen der anstehenden Reformen so traurig wirkte?
Er trägt nun mal eine große Verantwortung und hat sehr viel Arbeit. Heute sah er schon ziemlich froh aus.
Wie lange wird das unvermeidliche Chaos der Übergangsphase andauern?
Ich habe alles getan, was in meinen Kräften stand, um dieses Chaos überhaupt zu vermeiden. Es wurde eine Transitphase vorgesehen, die sich durch gewisse Lockerungen der Verwaltungsfunktion auszeichnen soll. Entsprechende Maßnahmen wurden ergriffen, um diese Phase möglichst schnell und mit geringen Verlusten zu überstehen.
Wie lange wird nach Ihrer Schätzung diese Phase andauern?
Ich hoffe, dass wir es innerhalb einer Woche schaffen, den Übergang von dem, was wir heute haben, zu dem, was in zwei Monaten funktionieren soll, ins rechte Gleis zu bringen.
Gemäß dem Erlass werden innerhalb von zwei Monaten nur Richtlinien der Funktionen der zentralen Exekutivorgane ausgearbeitet…
Genau aus diesem Grund habe ich diese Frist erwähnt. In zwei Monaten werden jeweilige Organe mit sämtlichen notwendigen Funktionen ausgestattet sein. Heute gibt es über neuntausend Funktionen, von denen hoffentlich nur die Hälfte erhalten bleibt. In der nächsten Phase wird sich den Beamten die Gelegenheit zur Kündigung bieten, für die das System der Staatsverwaltung keine Funktionen mehr vorsieht.
Wer wird über die Rolle der zentralen Exekutivorgane bestimmen?
Der Präsident nach Empfehlung des Ministerkabinetts.
Ist das eine Vorbeugung gegen die Personal- und Funktionsaufblähung oder ein weiteres Mittel, die Macht zu verstärken?
Das ist die Einhaltung der Verfassung. Aber zum Teil haben Sie auch Recht. Dieses Modell soll tatsächlich vor einer nicht gerechtfertigten Aufgabenverteilung schützen. Wenn ein Beamter sich nicht mehr in einer Menge verschiedener staatlicher Strukturen wird auflösen müssen, wird er eine größere Verantwortung auf sich nehmen und seine Arbeit kann man somit objektiv bewerten. Ihm werden Karieremöglichkeiten eröffnet werden und er kann mit einer Gehaltserhöhung rechnen, die seiner Leistung entspricht. Dies wird sowohl dem Beamten als auch dem System zugute kommen. Gemäß den geplanten Veränderungen, die im neuen Gesetzentwurf „Über den öffentlichen Dienst“ zum Ausdruck kommen, wird jedem Beamten, der seiner Arbeit gewissenhaft nachgegangen ist, ein spürbarer Bonus am Jahresende gewährt werden.
Mit welcher Einsparung rechnet der Staat infolge des Stellenabbaus?
Ich bin kein Finanzexperte und kann Ihnen keine genauen Zahlen angeben. Ich möchte aber bemerken, dass das nicht das Endziel ist, zumindest in der laufenden Phase. Es ist schwer, heute vom Sparen zu sprechen, da allen entlassenen Beamten laut Gesetz Überbrückungsgeld zusteht. Und es sind keine kleinen Summen.
Um die Qualität des staatlichen Managements auf das Niveau führender privater Unternehmen zu bringen, ist eine allmähliche Gehaltserhöhung vorgesehen. Doch auch ungeachtet dieser Erhöhung werden wir nicht mehr ausgeben müssen, als wir es heute tun. Wie stark werden die Sparmaßnahmen sein, kann ich Ihnen nicht sagen, da dies nicht in meinen Kompetenzbereich gehört.
Es wird eine Arbeitsgruppe gebildet werden, die Vorstellungsgespräche mit Kandidaten für die führenden Ämter in den zentralen Exekutivorganen durchführen wird. Stimmt das? Wird es einen Wettbewerb geben?
Für die Ämter, für die das Gesetz über den öffentlichen Dienst gewisse Vorschriften vorsieht, werden die Kandidaten nach einem Auswahlverfahren bestimmt. Dies betrifft aber nicht die Leiter der zentralen Exekutivorgane. Sie werden durch den Präsidenten auf Empfehlung des Ministerpräsidenten bestimmt.
Was wird aus der „Ukrsalisnizja“, NAK „Naftohas“? Wann wird „Ukroboroneksport“ geschaffen und wem wird es unterstehen?
Das sind keine Machtorgane, sondern Wirtschaftssubjekte. Was „Ukroboroneksport“ anbelangt, ist seine Unterordnung unter einem bestimmten Organ bis jetzt nicht vorgesehen. Offensichtlich wird dieses Wirtschaftssubjekt als staatliches Unternehmen im Rahmen einer Behörde gebildet werden, die zum Nachfolger des ehemaligen Ministeriums für Industriepolitik werden soll. Aber heute wird nur noch von dem Projekt dieser Struktur gesprochen. Wir haben viele verschiedene Unternehmen, auf deren Grundlage in der Zukunft der Konzern „Ukroboroneksport“ gebildet wird. Es ist aber ein langer Weg. Man braucht entsprechende Geschäftspläne, wie man diese Struktur zu einem weltweit konkurrenzfähigen, vom Staatshaushalt unabhängigen Unternehmen machen kann. Das Thema „Wirtschaftssubjekte“ ist eigentlich nicht mein Ressort, dementsprechend befasse ich mich damit nicht intensiv.
Werden die Vertretungen der Ministerien in den Regionen abgeschafft?
Nicht alle von ihnen. Vertretungen solcher Strukturen wie des Innenministeriums, des Ministeriums für Katastrophenschutz oder des Ministeriums für Justiz dürfen natürlich nicht abgeschafft werden. Jemand soll doch Heirat-, Geburts-, Sterbeurkunden ausstellen und Gerichtsurteile vollziehen. Staatliche Notariate sollen zumindest bis zu einem bestimmten Tag arbeiten, denn normative Akten der örtlichen Behörden sollen erfasst werden. Da, wo es Bedarf besteht, werden solche Vertretungen erhalten. Vertretungen, deren Funktionen sich erübrigen, was öfter der Fall ist, werden abgeschafft.
Um welche Ministerien handelt es sich dabei?
Ich habe zwar die vollständige Liste, möchte aber jetzt keine konkreten Beispiele anführen. Das wäre inkorrekt.
Bis jetzt gibt es noch keine Strukturen, kein Personal, keine Richtlinien. Wie, mit welchen Mitteln und in welchem Umfang werden diese Organe finanziert? Der Staatshaushalt ist ja schon fast beschlossen.
Selbstverständlich werden die Haushaltsposten revidiert werden. Aber wir werden keinen Feueralarm auslösen. Sobald die Übergangsphase und der Prozess der Umstrukturierung vollendet sind, wird der Staatshaushalt sowohl in Bezug auf seine Posten als auch in Bezug auf seine finanzielle Sicherheit korrigiert. Es wird weniger Organe und weniger Beamte geben. Es wird mehr Räume geben und werden bessere Arbeitsbedingungen geschaffen. Man kann deshalb diese Frage kaum als kritisch bezeichnen.
Wie wird der einfache ukrainische Bürger von dieser Reform profitieren?
In der kurzfristigen Perspektive kann man die Ergebnisse dieser Reform noch nicht deutlich sehen. Hier geht es um Entscheidungen, die für eine langfristige Perspektive gedacht sind. Stellen Sie sich ein Unternehmen vor, das seinen Arbeitern nicht rechtzeitig zahlt und dazu noch nicht im vollen Umfang, so dass die Arbeiter ihre Löhne zum Teil in Form der Produktion – Geschirr oder Schrauben – erhalten. Nach der Umstrukturierung des Verwaltungssystems werden die Arbeiter rechtzeitig und im vollen Umfang bezahlt und können sogar mit einer zusätzlichen Belohnung rechnen. Dafür braucht man ein neues Verwaltungssystem und natürlich Zeit.
Gerade jetzt findet ein Wechsel des staatlichen Managements statt. Es geht nicht um einen Personenwechsel, sondern um einen der Ansätze und Entscheidungen. Alle bekommen diese Veränderung zu spüren. Jedoch kann ich keinen genauen Zeitpunkt nennen. In einem Jahr wird es sicherlich noch nicht möglich sein, deutliche Verbesserungen verzeichnen zu können.
11. Dezember 2010 // Julia Mostowaja und Sergej Rachmanin
Quelle: Serkalo Nedeli