Die Reform der öffentlichen Verwaltung in der Ukraine
Während mehrere Reformvorhaben ins Stocken geraten sind und die 2019 anstehenden Parlaments- und Präsidentschaftswahlen bereits ihren Schatten vorauswerfen, vollziehen sich unterhalb der Wahrnehmungsschwelle durchaus positive Entwicklungen. Ein Beispiel ist die Reform der öffentlichen Verwaltung.
von Marian Madeła
Die Ukraine rückt näher an Europa heran und passt sich zunehmend europäischen Standards an. Dieser Prozess erfasst nun auch die ukrainische Beamtenschaft. Während der Reformprozess an einigen Stellen in jüngster Zeit stockt, beispielsweise bei der Einrichtung eines unabhängigen Antikorruptionsgerichtshofes, gibt es in anderen Bereichen, die teils unter der medialen Aufmerksamkeitsschwelle liegen, erkennbare Fortschritte. So nimmt insbesondere die Modernisierung der oftmals korrupten und ineffektiven Verwaltung an Fahrt auf.
Dabei sah es zu Beginn der Reform nicht danach aus, als würde dieses Vorhaben von Erfolg gekrönt sein. Zwar hatten Zivilgesellschaft und internationale Geldgeber nach der Maidanrevolution 2014 eine grundlegende Reformierung der ukrainischen Bürokratie gefordert. Auch fand sich das Vorhaben formal im Regierungsprogramm wieder. Greifbare Resultate waren jedoch, abgesehen von vereinzelten Entlassungen in Verruf geratener Altkader (Stichwort „Lustration“), zunächst Mangelware.
Insbesondere der Dachverband zivilgesellschaftlicher Initiativen „Reanimation Package of Reforms“ hatte den Druck auf die neue Regierung erhöht und diese Reform eingefordert. Vier Elemente sollten ihrer Ansicht nach den Kern der Reform der öffentlichen Verwaltung ausmachen. Zum einen die generelle Professionalisierung der höheren Beamtenschaft im Hinblick auf Ausbildung, Bezahlung und Auswahlverfahren für höhere Positionen in der staatlichen Verwaltung. Auch sollte in Zukunft die politische Neutralität der Beamtenschaft gewährleistet werden. Im gleichen Atemzug sollte die Verwaltung transparenter und institutionell leistungsfähiger werden, um Regierungsentscheidungen vorbereitend planen und systematisch umsetzen zu können. Machtmissbrauch durch die Behörden solle eingedämmt und der einzelne Bürger vor der Bürokratie geschützt werden. Soweit die Forderungen.
Neues Gesetz reformiert veraltete Verwaltung grundlegend
2015 kam Bewegung in die Sache. Nach langem politischen Tauziehen verabschiedete die Verchovna Rada im Dezember 2015 ein neues Gesetz über den Staatsdienst, das für ukrainische Maßstäbe wegweisend ist und sich auch im europäischen Vergleich durchaus nicht zu verstecken braucht. Das neue Gesetz, nur ein Teil einer weitreichenden Reform der staatlichen Verwaltung, welche die Regierung auf verschiedenen Ebenen vorantreibt, soll chronische Intransparenz und Misswirtschaft bekämpfen und rechtsstaatliche Standards stärken. So sehen die neuen gesetzlichen Bestimmungen etwa klare Kriterien für den Eintritt in den Staatsdienst, transparente Auswahlverfahren, nachvollziehbare Gehaltsschemata und eine bessere Bezahlung vor. Transparenz, Professionalismus, Qualifikation sowie eine stärkere politische Unabhängigkeit der Verwaltung sind die Leitlinien der neuen gesetzlichen Regelung, die sich an den sogenannten SIGMA-Kriterien der Europäischen Union orientieren, die EU-Partnerländer bei der Verwaltungsmodernisierung unterstützen sollen.
Eine Reform in diesem seit Sowjetzeiten kaum reformierten Bereich war unumgänglich. Das verdeutlichen Umfragen, gemäß denen die Mehrheit der ukrainischen Bürger ihren Institutionen mit Misstrauen entgegentreten, da sie diese für korrupt und wenig lösungsorientiert halten. Lediglich Armee, Bildungseinrichtungen und die neue Patrouillenpolizei erfreuen sich des Vertrauens der Bevölkerung. Bei allen anderen staatlichen Institutionen überwiegt das Misstrauen in deren Arbeit und Aufrichtigkeit. Dies gilt auch für die öffentliche Verwaltung und so hängt den gut 400.000 Staatsdienern ein entsprechend schlechtes Image an. Hinter der Bürokratie rangieren nur noch Gerichte, das Parlament, der Präsident sowie die Steuer- und Zollbehörden, denen gut neunzig Prozent der Ukraine deutlich skeptisch gegenüberstehen. Bei solchen Zahlen ist wenig Luft nach unten.
Dabei haben Studien ergeben, dass sich die Bürger eine moderne und zuverlässige Verwaltung wünschen und eine recht klare Vorstellung davon haben, wie diese auszusehen hätte. Gilt den Ukrainern der Staatsdienst derzeit primär als Instrument zur ungesetzlichen Bereicherung und Möglichkeit Privilegien und nützliche Verbindungen anzuhäufen, so belegen Umfragen, dass man sich von der Bürokratie Gesetzestreue, Problemlösungskompetenz und Fachexpertise erwartet. Die erhobenen Daten belegen ebenfalls, dass sich die Bürger vor allem Respekt ihnen gegenüber erwarten und dass Verantwortungsbewusstsein und Ehrenhaftigkeit von einer Mehrheit der als notwendige Kriterien ebenso genannt wie Unvoreingenommenheit, Transparenz und politische Neutralität.
Transparente Auswahlverfahren sind großer Erfolg
Neue Ansätze mussten also her, die im neuen Gesetz verankert wurden. Eine der zahlreichen Neuerungen stellt der Auswahlmechanismus für leitende Beamte und Staatssekretäre dar. Wurden diese früher nicht selten nach persönlichem Gutdünken eingestellt (und häufig ebenso schnell wieder entlassen), müssen sie heute ein mehrstufiges Auswahlverfahren durchlaufen, Qualifikationen und Sprachkenntnisse nachweisen und ihren Privatbesitz deklarieren, um etwaige Zweifel an ihrer Integrität auszuräumen. Die Auswahlverfahren sind öffentlich, werden live im Internet übertragen und zivilgesellschaftliche Initiativen sind in den Auswahlgremien vertreten.
Unmittelbar nach Einführung der neuen Verfahren sah es jedoch zunächst so aus, als seien die Neuerungen gescheitert, noch bevor sie wirklich umgesetzt wurden. Anlass dazu hatten die ersten Ergebnisse der Auswahlverfahren gegeben, bei denen teils Kandidaten trotz ihrer desaströsen Testergebnisse und offensichtlich fehlenden Qualifikation zum Zuge gekommen waren. Die zwei aufsehenerregendsten Fälle waren die Ernennung von Oleksij Savčenko zum Leiter der Gebietsverwaltung (Gouverneur) des Gebiets Mykolajiv und Oleksij Tachtajs zum Staatssekretär im Innenministerium der Ukraine im Herbst 2016. Wie das für seine Investigativreportagen bekannte Fernsehmagazin „Schemy“ in mehreren Folgen recherchiert hatte, waren die Auswahlverfahren und schriftlichen Tests korrumpiert worden. So hatte der Kandidat Oleksij Savčenko einen aus 40 komplexen Fragen bestehenden Test in nur sechs Minuten mit 34 richtigen Antworten absolviert. Nahezu jedes Wort seiner Antworten enthielt orthografische Fehler. Nichtsdestotrotz hatte ihn die Kommission am Ende zum Sieger der Ausschreibung erklärt. Schnell wurde klar, dass dies auf Willen des Präsidenten geschehen war, für dessen Fraktion Savčenko in der Verchovna Rada saß. Mykola Vyhovs′kyj vom „Reanimation Package of Reforms“ kritisiert, dass Medien und Nichtregierungsorganisationen der Zutritt zu den qua Gesetz öffentlich stattfindenden Sitzungen der Kommission bewusst erschwert wurde. Zudem sei der Grundsatz der Anonymität der Bewertung der Testergebnisse verletzt worden. Die Reportagen von „Schemy“ stützen diesen Verdacht. Daraufhin wurden die Auswahlverfahren überarbeitet und Kriterien massiv verschärft.
Nach diesen Anlaufschwierigkeiten bescheinigen mittlerweile selbst kritische Beobachter, dass durch diese Änderungen weitreichende Fortschritte erzielt wurden und die Verfahren transparent ablaufen. Im Rahmen der „Strategie 2016-2020“ wurden insgesamt 1.000 neue Stellen im mittleren und höheren Verwaltungsdienst geschaffen und circa 500 Auswahlverfahren haben bisher stattgefunden. Auf die bisher knapp 500 neu geschaffenen Stellen bewarben sich 13.000 Kandidaten. In zahlreichen Fällen konnten gut ausgebildete junge Menschen von außerhalb des Systems in verantwortliche Positionen gelangen – früher niemals möglich –, wo sie zentrale zukunftsgerichtete Strukturreformen vorantreiben können. Die neuen Staatsdiener verdienen vergleichsweise gut, was die Attraktivität erhöhen und gleichzeitig das Bestechungsrisiko verringern soll. Gleiches gilt für die neu geschaffenen Stellen der Staatssekretäre, die politische Unabhängigkeit genießen und nicht ohne weiteres von den jeweiligen Ministern entlassen werden können. So soll politischen Gefälligkeiten für die Chefetagen der Ministerien ein Riegel vorgesetzt werden. Die Arbeit von Regierung und Verwaltung wird professionalisiert und stabilisiert so auch den Staat an sich – in Zeiten des Krieges gewissermaßen angewandtes Nation Building.
Verwaltungsreform hat positiven Einfluss auf andere Reformvorhaben
Die gesellschaftliche Relevanz dieser Reform, die die ausgesprochene Unterstützung von Ministerpräsident Hrojsman genießt und von Sonderminister Sayenko koordiniert wird, hat auch die Europäische Union erkannt und engagiert sich verstärkt in Form von technischer und finanzieller Unterstützung. Für den Zeitraum 2017-2021 hat die EU rund 106 Millionen Euro zur Verfügung gestellt, um die Reform der öffentlichen Verwaltung zu fördern. So wurde nicht zuletzt durch diese Unterstützung die Zahl der Servicezentren, die kompetent und bürgernah öffentliche Dienstleistungen anbieten, im Zeitraum von 2013 – 2017 um 50 Prozent von circa 500 auf fast 750 erhöht. Experten aus zahlreichen EU-Staaten beraten die Ukraine auf technischer Ebene mit ihrem Wissen.
Auch unabhängige Experten aus dem In- und Ausland sind in die Entscheidungsprozesse mit eingebunden und bringen sowohl das notwendige Know-how als auch kritische Expertise ein. Zwar vollzieht sich die Modernisierung der öffentlichen Verwaltung vergleichsweise langsam, aber auf lange Sicht stellt sie eine zentrale Strukturreform dar, die die Erneuerung der Ukraine beschleunigen wird, ist der Aufbau einer professionellen, effizienten und handlungsfähigen Verwaltung für das Gelingen anderer Reformen von zentraler Bedeutung.
Trotz Rückschlägen ein Erfolg
Wie mit so vielen Modernisierungsvorhaben mussten Initiatoren und Unterstützer der Reform jedoch auch Rückschläge hinnehmen. Zum einen sind die Widerstände vonseiten alter Seilschaften, die vom Status quo profitieren, beträchtlich. So wird etwa ein weiteres Gesetz, das die neuen Bestimmungen auf Angestellte zahlreicher staatlicher Sonderbehörden ausdehnen würde, bislang im Parlament nach Kräften blockiert. Auch wurden auf Druck des Präsidenten die Auswahlverfahren für die Leiter der Bezirksverwaltungen wieder abgeschafft und diese von den neuen Regeln teilweise ausgenommen. Der Verlockung, den Verwaltungsapparat für die Sicherung seiner Macht einzusetzen, konnte offenbar auch Präsident Petro Porošenko, wie viele seiner Vorgänger, nicht widerstehen, zumal er kommendes Jahr wiedergewählt werden will.
Die Meinungen darüber, wie erfolgreich die ersten Maßnahmen der Reform sind, gehen so auseinander. Der Experte Denis Brodsky etwa, der Teile des Gesetzestextes verfasst hatte, kritisiert, dass das neue Gesetz in seiner konkreten Anwendung zur Makulatur verkomme, da grundlegende Übel in der ukrainischen Bürokratie wie Ernennungen aufgrund politischen Drucks von oben durch die neuen Regelungen nicht verhindert würden. Auch wirft er der Regierung vor Tausende von Beamten, deren Aufgaben unklar seien, nicht entlassen zu haben. Der Apparat sei weiterhin unnötig mit Altkadern aufgebläht, die einer Erneuerung im Wege stünden. In diesen Chor stimmt auch die Abgeordnete Al‘ona Škrum aus Julija Tymošenkos Vaterlandspartei ein. Ihr zufolge werden die Bestimmungen des neuen Gesetzes oftmals nur in formalistischer Weise angewandt. Auch wirft sie der Präsidialverwaltung die bewusste Sabotage einzelner Auswahlverfahren vor. Auch bleibt das Problem der Unterbezahlung großer Teile der Verwaltungsangestellten virulent.
Ein weitaus positiveres Bild zeichnen andere in die Reform involvierte Experten. Der Analyst Valerii Pekar gibt zu bedenken, dass Unregelmäßigkeiten bei den Auswahlverfahren mittlerweile abgestellt worden sein. Der eigentliche große Wurf der Reform sei die Modernisierung der Politikgestaltung. In den Ministerien finde erstmals evidenzbasierte, kritisch-analytische Planung statt, die die Frage nach den Langzeitfolgen neuer Gesetze stelle. Neue Gesetze würden nicht einfach geschrieben, sondern durchliefen komplexe Evaluierungsmechanismen. Auch werde nunmehr auf externe Expertise und modernes Human Ressources Management Wert gelegt. Premier Hrojsman unterstütze diese Modernisierung der Regierungsarbeit. Ein vergleichsweise kleines Team von Reformern habe in kurzer Zeit spürbare Veränderungen bewerkstelligt und arbeite im Rahmen der Strategie 2016-2020 an den nächsten Reformvorhaben.
Daten belegen den Erfolg der Reform. So hat die Ukraine sich im Global Competitiveness Rating des Weltwirtschaftsforums 2017-2018 um 34 Positionen auf den 65. Platz verbessert und im Open Data Index um 23 Ränge auf Platz 31 nach vorn geschoben. Zehn Ministerien befinden sich nun unter der Leitung eines neu eingerichteten Koordinationszentrums in einem Restrukturierungsprozess. Die weit verbreiteten Doppelstrukturen sollen so Zug um Zug eliminiert und die Ministerien von bloßen Verwaltungsorganen zu politikgestaltenden Analysezentren umgestaltet werden. Mittelfristig besteht die Aussicht, dass die wachsende Zahl an qualifizierten, jungen und motivierten neuen Beamten das System zum Besseren verändert. Zusammenfassend kann die Reform als Etappenerfolg gelten, verdeutlicht sie doch, dass ein grundlegender Wandel auch unter äußerst schwierigen Rahmenbedingungen möglich ist.
Marian Madeła
Zur Person: Marian Madeła, Jahrgang 1984 und derzeit bei den Vereinten Nationen in Wien tätig. Studium der Slawistik, Soziologie, Interdisziplinäre Südosteuropastudien und Internationale Beziehungen in Wien, Dresden und Krems. Längere Auslandsaufenthalte in Belarus, Russland und der Ukraine. Verfolgt den Transformationsprozess in der Ukraine seit 2004. Im August 2018 ist seine Monografie Der Reformprozess in der Ukraine – Scheitern oder Durchbruch? Eine Fallstudie zur Reform der öffentlichen Verwaltung erschienen.