Die künftige internationale Einbettung der Ukraine: Sechs sicherheitspolitische Szenarien für einen osteuropäischen Schlüsselstaat

Die sogenannte Europäisierung der Ukraine – das heißt ihre schrittweise Übernahme von EU-Standards im Rahmen des Assoziierungsprozesses – ist heute keine Ja-oder-Nein-Frage mehr, sondern eine Sache des Wie und Wann. Zwar verteidigt die alte patronalistische Führungsschicht um Präsident Poroschenko nach wie vor ihr kleptokratisches System der Selbstbereicherung, zentralisierten Kontrolle und informellen Tauschmechanismen, das nach dem Zusammenbruch der UdSSR im Jahr 1991 entstand.¹ Doch als Folge der Revolution der Würde von 2013-2014 sehen sich die berüchtigten Oligarchen und ihre Handlanger in Parlament und Regierung heute einer breiten Reformkoalition gegenüber, die an Einfluss gewinnt. Zu diesen neuen Bedingungen gehören

• eine nachhaltig mobilisierte Zivilgesellschaft, die Parlament und Regierung permanent unter Druck setzt,
• zahlreiche hochmotivierte Berater und Emissäre aus der EU und Nordamerika in Kiew,
• etliche internationale Hilfsorganisationen, die mehr und mehr Entwicklungsprojekte auch außerhalb der Hauptstadt in Angriff nehmen,
• eine pluralistische Landschaft selbstbewusster (wenn auch teils von Magnaten gesteuerte) Medien, die beharrlich Korruption und illegale Machenschaften aufdecken, sowie
• ein weltweit aktives Netz von ukrainischen Emigranten, die Reformern innerhalb der Ukraine vielfältige Unterstützung zukommen lassen.²

Ungeachtet fortwährender Rückschläge, Umwege und Zickzackbewegungen wird dieses inzwischen gut koordinierte und langfristig engagierte Bündnis dafür sorgen, dass Reformen in der Ukraine und das Assoziierungsabkommen mit der EU früher oder später umgesetzt werden. Letztlich wird dies auch der Schlüssel zur Lösung Krim- und Donbassfrage sein, wenn nämlich immer mehr Bewohner der gegenwärtig von Russland kontrollierten Regionen ihre Rückkehr unter Kiewer Kontrolle verlangen werden, um ebenfalls von der ukrainischen Europäisierung zu profitieren. Über kurz oder lang wird die Ukraine zu einem bedeutenden Investitionsstandort, weitgehend dezentralisierten Staat, dynamischen Schwellenland, EU-Beitrittskandidaten und attraktivem Touristenziel werden. Oder doch nicht?

Die wichtigste offene Frage, die sich in Bezug auf die Zukunft der Ukraine stellt, betrifft nicht nur und nicht so sehr ihre innere Entwicklung, ökonomische Transformation und gesellschaftliche Stabilität – Themen, die einen Großteil der Debatten in westlichen Medien und unter Experten zu diesem osteuropäischen Schlüsselland bestimmen. Vielmehr besteht die größte strategische Herausforderung für die Herausbildung eines stabilen und geeinten ukrainischen Nationalstaats und das größte strukturelle Hindernis für eine erfolgreiche wirtschaftliche Entwicklung, der sich Kiew in den nächsten Jahren gegenübersehen wird, darin, die Sicherheit des Staates gegen die zahllosen russischen Maßnahmen der hybriden Kriegsführung zu gewährleisten.³ Vor allem muss es Kiew gelingen, eine stärkere Deterrenz und Resilienz gegenüber eventuellen weiteren militärischen Interventionen Moskaus tiefer ins ukrainische Festland zu entwickeln. Auch die politischen Auswirkungen, operative Reichweite und geopolitische Tragweite der gegen die Ukraine gerichteten nichtmilitärischen Kriegsführung des Kremls (Propaganda, Cyberangriffe, Spionage, Sabotage, Sanktionen usw.) werden im Westen oft unterschätzt und teils nicht verstanden. Letztlich besteht die größte Herausforderung für die Ukraine und mit ihr befreundeter Staaten jedoch darin, das Abschreckungspotenzial, politische Schutzmechanismen und die staatliche Widerstandsfähigkeit Kiews gegen weitere – im engeren Sinne – militärische Aggressionen Russlands zu erhöhen.

So könnte etwa in den nächsten Jahren Moskaus Vorhaben scheitern, eine zuverlässige physische Verbindung zwischen Russland und der Krim zu schaffen, das heißt eine feste Brücke über die Straße von Kertsch zu bauen. Die geologischen und Wetterbedingungen in der Meerenge sind schwierig und könnten dazu führen, dass das symbolträchtige Brückenprojekt scheitert. In diesem Fall würde die Wahrscheinlichkeit wachsen, dass sich der Kreml entschließt, einen Landkorridor vom Donezbecken zur Halbinsel zu schaffen. Angesichts der großen Bedeutung der Krim-Annexion und des ökonomischen Erfolgs dieses Vorhabens für die Legitimität des Putin-Regimes ist der Kreml womöglich bereit, für den Erfolg des Krimanschlusses einen weiteren tiefen militärischen Vorstoß ins ukrainische Festland zu riskieren. Dies würde nichts weniger als einen großen russisch-ukrainischen Krieg an den Ufern des Asowschen Meeres und in unmittelbarer Nachbarschaft des größten europäischen Kernkraftwerks in Saporischschja bedeuten.

Solch ein Großkrieg wiederum könnte zu einer weiteren Abwertung der ohnehin schwachen ukrainischen nationalen Währung Hrywnja, nochmaligen Verarmung der bereits einkommensschwachen Bevölkerung, Flucht von Finanzkapital sowie der wenigen Investoren, Massenauswanderung mobiler Bevölkerungsteile gen Westen sowie letztlich gar zu einem Zusammenbruch des ukrainischen Staates führen. Im schlimmsten Fall würden Millionen ukrainischer Flüchtlinge, die nach Polen, in die Slowakei, nach Ungarn und Rumänien drängen sowie andere grenzüberschreitende Auswirkungen eines russisch-ukrainischen Großkonflikts weitreichende Folgen für die Sicherheit nicht nur der Grenzregion, sondern auch östlichen Mitgliedstaaten der EU und NATO haben. Einmal ausgebrochen, würden diese und ähnliche Organisationen nur begrenzt fähig sein, den Verlauf sowie die unmittelbaren and Langzeitfolgen einer solchen geopolitischen Krise einzudämmen.

Vor diesem Hintergrund werden hier sechs mögliche Optionen und Strategien für die Entwicklung der internationalen Sicherheitslage der Ukraine sowie, in einem geringeren Maße, Georgiens und Moldawiens, vorgestellt, welche für die kommenden ca. fünf bis fünfzehn Jahre – das heißt für den Zeitraum, in dem das gegenwärtige russische Regime wahrscheinlich fortexistieren wird⁴ – relevant sein könnten. Diese Szenarien sind:

1. die Fortdauer des gegenwärtigen Grauzonenstatus von Kiew, Chișinău und Tiflis;
2. eine Festschreibung der Neutralität der Ukraine und Georgiens infolge eines Grand Bargains zwischen dem Westen und Russland;
3. die Aufnahme der Ukraine, Moldawiens und Georgiens in die EU;
4. der NATO-Beitritt der Ukraine und Georgiens;
5. die Zuerkennung des Status eines sog. Major Non-NATO-Ally (Wichtigen Nicht-Nato-Verbündeten) an die Ukraine und Georgien, und,
6. die Schaffung einer „Intermarium“-Allianz zwischen diversen postkommunistischen NATO-Mitgliedsstaaten und der Ukraine, Georgien und Moldawien (sowie, vielleicht, auch Aserbaidschan).

Die jeweilige Wahrscheinlichkeit einer Umsetzung dieser sechs alternativen Szenarien für die internationale Entwicklung bzw. Einbindung der Ukraine in absehbarer Zukunft unterscheidet sich und reicht von der simplen Extrapolation heutige Zustände zu einer bislang fantastisch klingenden, gänzlich neuen regionalen Sicherheitsallianz mittelosteuropäische Staaten zwischen Baltischem und Schwarzen Meer. Die eventuelle Umsetzung dieser Szenarien verlangt von Kiew und seinen Partnern unterschiedliche Verhaltensweisen.⁵

1. Die Ukraine bleibt in der gegenwärtigen geopolitischen Grauzone und wird vom Westen unterstützt, jedoch nicht in ein Verteidigungsbündnis integriert

Am wahrscheinlichsten ist es, dass die gegenwärtige sicherheitspolitische Situation der Ukraine, Moldawiens und Georgiens in den kommenden Jahren fortdauert, ohne dass es zu einer wesentlichen Veränderung ihres internationalen Status kommt. Man kann sich verschiedene Abwandlungen und Spielarten dieses Szenarios vorstellen. Sie alle würden allerdings nichts Grundlegendes an der gegenwärtigen organisatorischen Nicht-Einbindung dieser drei Länder ändern.

Realistischerweise sollte man vielleicht nur und ausschließlich über diese oder jene Unter-Optionen und kleinen Schritte im Rahmen dieses Szenarios diskutieren sowie über Mittel und Wege nachdenken, wie sich diese Entwicklungsoption graduell verbessern lassen kann. Doch die offenkundige Schwäche dieses Zukunftsentwurfs für die Ukraine, Georgien und Moldawien besteht darin, dass sich damit an ihrer geopolitischen Lage seit 1991 grundsätzlich wenig ändern und damit lediglich jene Konstellation reproduziert würde, die Europa in die schwere Sicherheitskrise von 2014 stürzte. An und für sich nützliche Unterstützung der Ukraine, Moldawiens und Georgiens durch Entwicklungshilfe, verschiedene Kooperationsprogramme und begrenzte Waffenlieferungen könnte von der eigentlich notwendigen prinzipiellen Lösung des Problems – nämlich von einer radikalen Veränderung des internationalen Status der drei Länder – ablenken.

Das Bestreben, lediglich das bisherige Grauzonenszenario graduell zu verbessern, kann sowohl Ukrainer, Moldawier und Georgier als auch ihre westlichen Freunde dazu verleiten, die grundlegende Tatsache eines fortwährenden sicherheitspolitischen Vakuums mitten in Osteuropa vergessen zu machen, und so unbeabsichtigt dazu beitragen, eine zerbrechliche Architektur zu erhalten, die früher oder später entweder ersetzt werden oder aber vollends zusammenbrechen muss. Die Vorstellung, die Ukraine und Georgien könnten aus eigener Kraft oder durch Aufrüstung so stark (gemacht) werden, dass sie, schlimmstenfalls, eine russische Großoffensive mit massiven Luft-, Panzer- und Raketenangriffen im Alleingang abschrecken oder gar zurückschlagen kann, ist zwar eine populäre Vision innerhalb der Ukraine (und auch Georgiens). Sie sollte jedoch als das bezeichnet werden, was sie ist und bleibt: ein gefährlicher Blütentraum.⁶

Ungeachtet dieser grundlegenden Schwäche im Sicherheitssystem Osteuropas, fehlt es gegenwärtig im Westen an politischem Willen oder/und geeigneten Ideen, um diesem Mangel abzuhelfen. Angesichts dessen, was seit 2014 geschehen ist, sollte man sich jedoch zumindest der Risiken bewusst sein, die mit der Aufrechterhaltung des derzeitigen Status quo und folglich mit der Fortdauer eines Szenarios, das uns dorthin gebracht hat, wo wir uns befinden, verbunden sind.

2. Im Rahmen einer umfassenden Verständigung zwischen Russland und dem Westen bleibt der Ukraine dauerhaft die Tür zur EU und zur NATO verschlossen

Während das skizzierte erste Szenario am wahrscheinlichsten ist, ist das zweite – eine Art Finnlandisierung der Ukraine bzw. der Versuch einer solchen – die im Westen und teils auch in Russland populärste Lösung bzw. Scheinlösung für den Konflikt. Etliche Politiker, Diplomaten und Beobachter weltweit und insbesondere in Europa streben nach einer umfassenden Übereinkunft zwischen Russland und dem Westen. Grundsätzlich wäre die Ukraine dasjenige Land, das am meisten an einem stabilen, umfassenden und gerechten Frieden mit Russland interessiert ist. Es besteht jedoch die Gefahr, dass ein solcher Deal – ohne einen bislang unwahrscheinlichen grundlegenden Wandel des gegenwärtigen politischen Regimes in Russland oder zumindest der außenpolitischen Prioritäten des Kremls⁷ – weder die politische Souveränität der Ukraine, Moldawiens und Georgiens achten noch die gegenwärtigen Territorialkonflikte dieser Länder mit Russland nachhaltig lösen würde.

Aller Voraussicht nach würde Moskau weitere Zugeständnisse vom Westen fordern, wie etwa den dauerhaften Ausschluss der Ukraine und Georgiens aus der EU und der NATO.⁸ Russland würde in einem solchen Deal wahrscheinlich weder die Krim zurückgeben und womöglich noch nicht einmal seine Unterstützung für die Satellitenregime in Transnistrien, Südossetien und Abchasien einstellen. Der Kreml wäre unter Umständen wohl lediglich bereit, seine Truppen, Waffen, Emissäre, Söldner usw. aus dem Donezbecken abzuziehen – und auch das vielleicht nur unter mehr oder minder weitreichenden Vorbehalten und Vorbedingungen.

Grundproblem eines solchen, kürzlich auch von zwei deutschen Politikwissenschaftlern als „Pluraler Frieden“ vorgeschlagenen westlich-russischen Übereinkunft zu Osteuropa wäre,⁹ wie Andreas Heinemann-Grüder kürzliche anmerkte, dass „[die] Definitionshoheit über den ‘pluralen Frieden’ […] Russland überlassen [wird], den es soll darüber entscheiden können, wie ‘plural’ sich ein Land wie die Ukraine verhalten darf.“¹⁰ Eine asymmetrische Übereinkunft, die Kerninteressen Kiews übergeht, würde zudem eine implizite Abkehr des Westens vom Budapester Memorandum über Sicherheitszusagen für die Ukraine von 1994 darstellen und dadurch das von Russland ohnehin schon ernsthaft angebrochene internationale nukleare Nichtverbreitungsregime weiter schwächen (dazu mehr unten).¹¹

Zudem würde ein solcher Deal womöglich lediglich die früheren erfolglosen Versuche, über scheinbar einvernehmlich ausgehandelte und gemeinsam unterzeichnete multilaterale Dokumente zu einer dauerhaften Verständigung zwischen dem Westen und dem Kreml über den postsowjetischen Raum zu gelangen, wiederholen und zu diesen Abkommen noch ein weiteres ambivalentes Schriftstück hinzufügen. Im Budapester Memorandum von 1994, von den USA, Großbritannien und der Ukraine mitunterzeichnet, verpflichtete sich der Kreml gegenüber der internationalen Staatengemeinschaft, die territoriale Integrität der Ukraine zu achten. In der Europäischen Sicherheitscharta, die auf dem OSZE-Gipfel in Istanbul im Jahr 1999 verabschiedet wurde, versprach Russland, sein kleines Truppenkontingent aus Transnistrien abzuziehen. In dem russisch-georgischen Friedensabkommen von 2008 erklärte sich die russische Staatsführung bereit, ihre Truppen aus Südossetien und Abchasien abzuziehen. In der Genfer Erklärung, im Minsker Protokoll und Minsker Memorandum von 2014 sowie im Minsker Maßnahmenkatalog von 2015 stimmte Moskau einer Demilitarisierung des Donezbeckens zu. Keine dieser multilateral vereinbarten Zusicherungen wurde erfüllt, obwohl Moskau selbst in unterschiedlichem Ausmaß an der Formulierung des Wortlauts dieser Dokumente mitwirkte. Ein weiteres, ähnliches Abkommen mit Moskau zur Ukraine würde womöglich ein letztlich ähnlich frustrierendes Ergebnis haben, während es den Westen dazu verleiten könnte, weitere Verletzungen der politischen Souveränität Georgiens, Moldawiens und/oder der Ukraine stillschweigend abzusegnen, mit – in letzterem Fall, wie oben angedeutet – schwerwiegenden Folgen für die künftige Glaubwürdigkeit des Atomwaffensperrregimes (siehe weiteres dazu unten).¹²

Es gibt allerdings eine Art von Vereinbarung mit Moskau, deren Abschluss für Kiew und den Westen möglicherweise sinnvoll wäre und welche die gegenwärtig von Russland besetzten Gebiete im Donezbecken betrifft. Mit der Zeit wird dem Kreml womöglich daran gelegen sein, das Ausmaß der westlichen Sanktionen gegen Russland zu reduzieren. In diesem Fall mag Moskau sich bereit erklären, seine beiden Marionettenstaaten, die „Volksrepubliken“ Donezk und Lugansk, aufzugeben.¹³ In einem solchen Fall könnten sich Kiew, der Westen und Moskau eventuell darauf verständigen, eine bewaffnete UN- oder/und OSZE-Friedenssicherungstruppe ins Donezbecken zu entsenden, um eine internationale Verwaltung für eine Übergangsphase zu schaffen, bevor die besetzten Gebiete wieder unter Kiews Hoheitsgewalt gelangen.¹⁴ Ein solches, von neutralen UN-Truppen abgesichertes, vorübergehendes internationales Regime könnte eine Entwaffnung der Kombattanten, Entminung und Rückkehr zum normalen Leben in der Region, eine Versiegelung der russisch-ukrainischen Grenze im Donezbecken sowie die Durchführung sicherer und als frei anerkannter Kommunalwahlen nach ukrainischem Recht ermöglichen. Eine solche vorübergehende internationale, von Russland mitgetragene Verwaltung würde einerseits dem Kreml die Chance geben, während des Abzugs seiner Söldner, Truppen und Beamten aus der Ostukraine sein Gesicht zu wahren, und andererseits der EU eine Gelegenheit bieten, ihr unpopuläres Sanktionsregime gegen Russland noch vor einer vollständigen Umsetzung der Minsker Vereinbarungen nach und nach zu lockern.

Allerdings würde dieses Szenario im Donezbecken nur dann Sinn machen, wenn der Westen darauf achtet, dass eine solche Übergangsadministration nicht von Russland manipuliert oder gar übernommen wird. Auch müsste der Westen bis zum Beginn dieses Prozesses gegenüber Moskau eine harte Linie verfolgen und konsequent bleiben, um den Kreml zu einem solchen Umdenken bewegen. Eine Friedensmission und ein Protektorat der UNO im Donezbecken würde freilich an sich noch keine umfassende Übereinkunft zwischen dem Westen und Russland darstellen. Diese Maßnahmen würde die Krim-Frage offen lassen, das Problem der russischen Marionettenregime in Abchasien, Südossetien und Transnistrien nicht beseitigen sowie womöglich keine Beendigung des russischen Hybridkrieges gegen die Ukraine bedeuten. Jedoch wäre eine solche Teillösung schon ein großer Schritt vorwärts.

3. Ihrer schriftlichen Zusage auf dem Bukarester Gipfel von 2008 folgend, beginnt die NATO mit der Umsetzung eines Membership Action Plans und nimmt im Ergebnis die Ukraine sowie Georgien als Mitglieder auf

Während viele westliche und russische Beobachter eine umfassende Verständigung zwischen Russland und dem Westen als Lösung für den Ukraine-Konflikt präferieren, ist in Kiew und Tiflis eine Aufnahme in die NATO die mit Abstand populärste Lösung für die sicherheitspolitischen Herausforderungen der Ukraine und Georgiens (Moldawien hat sich 1994 blockfrei erklärt). In beiden Ländern befürworten inzwischen stabil relative Bevölkerungsmehrheiten einen NATO-Beitritt. Auch die entscheidenden Politiker, Intellektuellen und Sicherheitsexperten in Kiew und Tiflis befürworten überwiegend und zumeist enthusiastisch diese Option. Bereits 2008 hatten die Ukraine und Georgien offiziell den Beitritt zur NATO beantragt. Obwohl diese Anträge damals abgelehnt wurden, versprach die NATO in der Schlusserklärung ihres Gipfeltreffens in Bukarest, die beiden postsowjetischen Antragsteller in die Allianz aufzunehmen – ohne allerdings zu sagen, wie und wann dies stattfinden soll.

Das strukturelle Problem dieses in Mittelosteuropa populären sicherheitspolitischen Szenarios für die Ukraine und Georgien besteht darin, dass die deutlich proukrainische NATO keine überstaatliche Organisation ist, welche als solche über die Aufnahme neuer Mitglieder entscheidet. Vielmehr müssen die Mitgliedsländer der Organisation innerhalb des Nordatlantikrats einstimmig für eine Erweiterung stimmen. Die politischen Eliten der osteuropäischen und nordamerikanischen NATO-Mitgliedstaaten würden weitere Beitrittsgesuche Georgiens und der Ukraine womöglich unterstützen. Da jedoch jedes Land ein Vetorecht hat, wäre die Chance auf ein einhellig positives Votum nichtsdestoweniger gering wenn nicht abwesend. Aller Voraussicht nach würden zumindest einige westeuropäische und vielleicht auch andere NATO-Länder ihr Veto gegen eine solche Erweiterung einlegen, solange die territorialen Streitigkeiten zwischen Kiew und Tiflis einerseits und Moskau andererseits anhalten.

Ironisch- beziehungsweise tragischerweise werden die Ukraine und Georgien erst dann der NATO beitreten können, wenn sie nicht mehr darauf angewiesen sind, das heißt ab dem Moment, ab dem sie ihre Konflikte mit Russland gelöst haben. Trotzdem drängen bereits heute viele ukrainische und georgische Politiker und Sicherheitsexperten sowohl ihr eigenen als auch westliche Diplomaten darauf, sich aktiver für einen möglichst baldigen NATO-Beitritt der beiden Länder einzusetzen. Diese Anstrengungen werden bis auf Weiteres jedoch nicht nur vergebens bleiben. Diese fortgesetzt nachdrücklichen und einseitigen Bemühungen sind teilweise kontraproduktiv, weil sie Kiew und Tiflis sowie deren Freunde im Westen davon ablenken, nach anderen und womöglich vielversprechenderen Strategien zu suchen, um in den kommenden Jahren, das heißt bis zu dem Zeitpunkt, zu dem ein NATO-Beitritt schließlich möglich wird, die Sicherheit Georgiens und der Ukraine zu erhöhen.¹⁵

4. Der EU-Beitritt als ein Instrument nicht nur der Modernisierung, sondern auch der Verbesserung der Sicherheitslage der Ukraine, Georgiens und Moldawiens

Eine erneute Osterweiterung der NATO ist in näherer Zukunft politisch kaum durchsetzbar – zumindest solange nicht, wie der Konflikt zwischen dem Westen und Russland andauert. Dahingegen ist ein künftiger EU-Beitritt der drei assoziierten Ostpartnerschaftsländer der EU ein politisch weniger heikles Unterfangen. Die EU ist nicht in erster Linie ein Verteidigungsbündnis und enthält nicht die Vereinigten Staaten, was die Erweiterung der Union für ihre Mitgliedstaaten weniger riskant und gegenüber Russland leichter zu rechtfertigen macht. Sobald die drei osteuropäischen assoziierten Staaten ihre nationalen Gesetze und öffentliche Verwaltungen gründlich „europäisiert“ haben, würde ein EU-Beitritt Moldawiens, Georgiens und der Ukraine sowohl in Ostmittel- als auch in Westeuropa zahlreiche Unterstützer finden.

Anders als viele Beobachter im Westen glauben,¹⁶ ist eine EU-Mitgliedschaft dieser drei Länder in nicht allzu ferner Zukunft wahrscheinlich. Zwar hat keines der drei fraglichen Länder bislang eine offizielle Mitgliedschaftsperspektive, und alle drei haben noch einen steinigen Weg vor sich, ehe sie die Voraussetzungen für einen Beginn von Beitrittsverhandlungen erfüllen. Doch die Assoziierungsabkommen, die diese drei postsowjetischen Republiken im Jahr 2014 geschlossen haben, sind außergewöhnlich umfangreiche Verträge, die in den kommenden Jahren zu einer allmählichen Vertiefung ihrer Beziehungen zur EU führen werden.

Tatsächlich sind diese Abkommen so weitreichend, dass ihre vollständige Umsetzung die Ukraine, Georgien und Moldawien noch vor einem Beitritt bereits zu De-facto-Mitgliedern des Wirtschafts- und Rechtsraums der EU machen wird. Sobald die Mammutverträge umfassend in innerstaatliches Recht und die Verwaltungspraxis inkorporiert sind, wird es für die Ukraine, Georgien und Moldawien nur noch ein relativ kleiner Schritt zur Vollmitgliedschaft sein. Es ist daher vorstellbar, dass nach der Umsetzung aller oder der meisten Kapitel der Assoziierungsabkommen Brüssel den drei Ländern einen offiziellen Kandidatenstatus zuerkennen wird. Es ist auch wahrscheinlich, dass die anschließenden Eintrittsverhandlungen kürzer sein werden als bei früheren EU-Beitrittskandidaten, da viele kritische Probleme im Rahmen des bereits laufenden Assoziierungsprozesses gelöst sein werden. Obgleich die neuen Abkommen die drei assoziierten Östlichen Partnerländer nicht offiziell auf den EU-Beitritt vorbereiten, tun sie de facto genau dies.

Die EU ist freilich kein ausdrückliches Militärbündnis. Sie stellt jedoch in Artikel 42(7) des Lissaboner Vertrages ihren Mitgliedern ähnliche Sicherheitsgarantien zur Verfügung wie der Artikel 5 des Washingtoner Vertrages der NATO. Ohnehin sind die EU-Mitgliedsstaaten institutionell derart vielfältig miteinander verbunden, dass sie zwangsläufig enge politische sowie gegebenenfalls auch militärische Verbündete sind. Neben der ausdrücklichen Pflicht der EU-Länder zu gegenseitigem militärischem Beistand, stellt die EU aufgrund ihrer enormen Wirtschaftskraft erhebliche weitere nichtmilitärische Sicherheitsgarantien für ihre Mitglieder bereit. Wer beschließt, einen Konflikt mit einem EU-Mitgliedstaat anzufangen, läuft Gefahr, dass die gesamte Union weitreichende Wirtschaftssanktionen gegen den Aggressor verhängt.

Die EU ist daher für Länder wie Estland, Lettland und Litauen vielleicht ein noch wichtigerer Sicherheitsgarant als die NATO. So mag es zum Beispiel Militärstrategen in Moskau geben, die insgeheim ein geopolitisches Pokerspiel mit der NATO beispielsweise um die Stadt Narva im Osten Estlands mit ihrem hohen russischsprachigen Bevölkerungsanteil planen. Doch würde eine solche Konfrontation die russischen Oligarchen auf den Plan rufen, da die EU in diesem Fall ihr gesamtes Arsenal an ökonomischen Hebeln einsetzen könnte, einschließlich etwa eines europäischen Embargos auf Öleinfuhren aus Russland, um ihre baltischen Mitgliedsstaaten zu verteidigen.¹⁷

Ein EU-Beitritt würde die Sicherheitslage der Ukraine, Georgiens und Moldawiens deutlich verbessern, und er wäre geopolitisch weniger brisant als eine neue NATO-Osterweiterung. Einige Politiker, Diplomaten und Experten in diesen drei Ländern und der EU erkennen das hohe Konfliktvorbeugungspotenzial eines EU-Beitritts und arbeiten daher aktiv darauf hin. Aber die besondere Breite und Tiefe der nun vollständig ratifizierten Assoziierungsabkommen mit den drei Ostpartnerschaftsstaaten hat auch zur Folge, dass die Umsetzung dieser faktisch beitrittsvorbereitenden Verträge noch etliche Jahre dauern wird. Eine Aufnahme der Ukraine, Moldawiens und Georgiens in die Union ist wahrscheinlich, liegt jedoch einstweilen in weiter Ferne. Es bleibt die Frage, was bis dahin geschehen soll.

5. Die Ukraine erlangt den Status eines „Wichtigen Nicht-NATO-Verbündeten“ der USA oder/und schließt einen Sicherheitsvertrag mit den Vereinigten Staaten, unter möglicher Bezugnahme auf das Budapester Memorandum, ab

Nach dem Zerfall der Sowjetunion erbte die Ukraine das drittgrößte Kernwaffenarsenal der Welt und verfügte kurzzeitig über weit mehr Nuklearsprengköpfe als China, Großbritannien und Frankreich zusammengenommen. Zwar besaß Kiew damals nicht die Fähigkeit, die meisten dieser Waffen einzusetzen. Dennoch hätten das riesige Atomarsenal sowie die erheblichen Rüstungsindustriekapazitäten und das vorhandene technologische Know-how es dem Land erlaubt, eine kleine, aber einsatzfähige und hinlänglich abschreckende Nuklearstreitmacht aufzubauen.

Aber Kiew beschloss Anfang der neunziger Jahre, seinen gesamten Kernwaffenbestand und die dazugehörigen Anlagen sowie Materialien vollständig aufzugeben und als nuklearwaffenfreier Staat dem Atomwaffensperrvertrag (NVV) beizutreten. Da die ukrainische Regierung schon damals die Gefahr einer irredentistischen Bedrohung aus Russland erkannte, bestand sie jedoch darauf, den Beitritt zum NVV mit der Zusage von Sicherheitsgarantien durch die drei Verwahrstaaten des NVV zu verknüpfen. Auf dem Budapester KSZE-Gipfeltreffen Anfang Dezember 1994 sicherten die USA, Großbritannien und Russland förmlich zu, die politische Souveränität und territoriale Integrität der Ukraine zu achten. Das Dokument, das der Ukraine im Gegenzug für die Aufgabe ihres gewaltigen Kernwaffenarsenals die Unverletzlichkeit ihrer Grenzen und ihre Unabhängigkeit versicherte, wurde als Budapester Memorandum bekannt.¹⁸

Das Budapester Memorandum über Sicherheitszusagen ist kein völkerrechtliches Abkommen im engeren Sinne. Im Ergebnis der demonstrativen Verletzung dieses mit dem NVV verbundenen und bei der UNO hinterlegten Dokuments seit 2014 durch Russland, ist jedoch die Integrität nicht nur des ukrainischen Staates, sondern auch des Nichtverbreitungsregimes beschädigt. Die Ukraine kann vor diesem Hintergrund womöglich Washington und London künftig dazu bewegen, ihre Sicherheitszusagen von 1994 zu ordentlichen Garantien zu erweitern, und dies nicht so sehr aus Solidarität mit der Ukraine zu tun, sondern aus Sorge um die künftige Effektivität des Atomwaffensperrvertrages.

Das übliche Sicherheitsformat, das die Vereinigten Staaten ausgewählten Partnerländern weltweit anbieten, ist der Status eines „Wichtigen Nicht-NATO-Verbündeten“ (Major Non-NATO Ally – MNNA), der eine Reihe spezieller Kooperationsangebote sowie die Möglichkeit eines Beistandspakts zwischen Washington und einem solchen Verbündeten umfasst. Im Dezember 2014 diskutierte der US-Kongress bereits ernsthaft darüber, der Ukraine den MNNA-Status zuzuerkennen, machte dann jedoch in letzter Minute einen Rückzieher. Im März 2017 nahm das ukrainische Parlament, die Werchowna Rada (Oberster Rat), eine Resolution an, die Washington ausdrücklich darum ersuchte, die Ukraine zu einem Wichtigen Nicht-NATO-Verbündeten zu erklären.¹⁹

In der Zukunft mag es sogar eine Chance für ein dreiseitiges Abkommen über eine Sicherheitspartnerschaft zwischen der Ukraine, den USA und Großbritannien geben – nämlich auf der Basis jener Zusicherungen, die Washington und London im Budapester Memorandum von 1994 Kiew machten. Letzteres wäre jedoch zum einen mit dem Risiko verbunden, dass Georgien, das keine sowjetischen Kernwaffen erbte, in diesem Modell außen vor bliebe. Zum anderen sind die Chancen für einen MNNA-Status und ein sich daraus ergebendes zwei- oder dreiseitiges Sicherheitsabkommen bislang generell ungewiss. In den letzten drei Jahren hätten diese Schritte bereits unternommen werden können, doch wurden sie von Washington und London nicht getan. Wenigstens unterzeichnete Großbritannien im März 2016 – womöglich mit Blick auf seine Verpflichtungen im 1994er Memorandum – eine Absichtserklärung über eine 15-jährige verteidigungspolitische Kooperation mit der Ukraine.

Der offensichtliche Grund dafür, dass ein größerer Pakt dagegen bislang nicht geschlossen wurde, besteht darin, dass er mit erheblichen Risiken für die USA und Großbritannien verbunden wäre, da sie dann über ihre militärischen und Sicherheitsverpflichtungen gegenüber der Ukraine und/oder Georgien in einen Konflikt mit Russland hineingezogen würden. Eben diese Aussicht würde jedoch andererseits die Risiken und Kosten einer weiteren russischen Eskalation in der Ukraine und Georgien für den Kreml erhöhen und so dazu beitragen, Moskau von etwaigen künftigen Angriffen abzuhalten. Vor allem würden deutlichere amerikanische und britische Sicherheitsgarantien gegenüber der Ukraine, die über die Zusicherungen im Rahmen der Budapester Vereinbarung hinausgehen, das weltweite Vertrauen in das Völkerrecht im Allgemeinen und den Atomwaffensperrvertrag im Besonderen stärken. Unter dem Strich mögen Washington und London eines Tages zu dem Schluss kommen, dass es sich lohnt, das Risiko eines Paktes mit der Ukraine einzugehen; in diesem Fall könnten die Ukraine und vielleicht auch Georgien, wenn es ebenfalls Teil eines solchen Deals würde, ihre internationale Einbindung und Sicherheit deutlich stärken.

Eine schriftliche Erneuerung und Anhebung der Sicherheitsgarantien Washingtons und Londons von 1994 hätte den zusätzlichen Vorteil, die Aufmerksamkeit der internationalen Öffentlichkeit auf den Zusammenhang zwischen dem Schicksal der Ukraine und dem Nichtverbreitungsregime zu lenken. Solch ein Vertrag mit ausdrücklichem Bezug auf den NVV würde insbesondere den kernwaffenfreien Staaten der Welt in Erinnerung rufen, was für sie selbst bei der Verteidigung der Souveränität und Integrität gegen das expansionistische Verhalten eines offiziellen Kernwaffenstaates auf dem Spiel steht. Ein solches Abkommen mit Verweisen auf das Budapester Memorandum und den NVV würde einmal mehr die Ungerechtigkeit, ja Absurdität der Tatsache unterstreichen, dass das Territorium eines Landes, das kurzzeitig der drittgrößte Atomwaffenstaat der Welt war und freiwillig sein Kernsprengköpfe aufgegeben hat, heute von dem offiziellen Nachfolgestaat eines der drei Gründerstaaten des weltweiten nuklearen Nichtverbreitungsregimes – also von der Russischen Föderation als Rechtsnachfolgerin der Sowjetunion – militärisch besetzt wird. Eine amerikanische und britische Garantie für die Ukraine (und Georgien) würde der Welt demonstrieren, dass militärisch schwache Staaten vom Völkerrecht geschützt werden. Wenn sich Washington und London heute für die Ukraine einsetzen und entschlossener zu ihren Versprechen von 1994 stehen, würden sie jene Staatsführer demotivieren, die angesichts dessen, was seit 2014 in der Ukraine geschieht, womöglich bereits heute den Erwerb von Massenvernichtungswaffen in Erwägung ziehen, um eine Invasion durch einen militärisch überlegenen Nachbarstaat abzuwenden.

6. Die Ukraine, Georgien und Moldawien sowie eine Reihe postkommunistischer NATO-Mitgliedstaaten treten einem osteuropäischen Sicherheitsbündnis bei, das die Zwischenkriegs-Idee eines Intermariums neubelebt

Die heutige geopolitische Lage Kiews, Chișinăus und Tiflis gleicht – auf abstrakter Ebene – der prekären Situation der neuen mittelosteuropäischen Nachfolgestaaten, die nach dem Ersten Weltkrieg aus den verschiedenen zusammengebrochenen Imperien hervorgingen. Wie Polen, die Tschechoslowakei, Litauen, Estland, Lettland usw. in der Zwischenkriegszeit, so befinden sich heute die Ukraine, Georgien und Moldawien in einem geopolitischen Niemandsland. Ihre Souveränität wird von einer revisionistischen militärischen Supermacht bedroht: Russland hat alle drei Ostpartnerschaftsländer in „gescheiterte Staaten“ verwandelt, indem es in ihnen separatistische Bewegungen ins Leben rief oder zumindest förderte. Moskau hat seither die sechs sezessionistischen Pseudostaaten, die aus ihnen hervorgingen, massiv unterstützt: in Transnistrien, Südossetien, Abchasien, Donezker und Luhansker Oblast sowie auf der Krim, wo im März 2014 kurzzeitig eine vermeintlich unabhängige Regierung amtierte, bis die Halbinsel offiziell von Russland annektiert wurde. Indirekt fördert Russland auch die Teilung Aserbaidschans, wo Moskau Armenien in dem Bestreben unterstützt, einen separatistischen Pseudostaat in der völkerrechtlich zu Aserbaidschan gehörenden Region Bergkarabach am Leben zu halten.

Bereits 1997 schlossen sich Georgien, die Ukraine, Aserbaidschan und Moldawien (GUAM) in einem Gesprächsforum und später zur Organisation für Demokratie und Wirtschaftsentwicklung zusammen (Usbekistan war ursprünglich auch Teil von GUUAM, zog sich jedoch später zurück). Dieser Zusammenschluss der vier Länder weist gewisse Ähnlichkeiten mit dem Zwischenkriegsprojekt „Intermarium“ (Land zwischen den Meeren) auf.²⁰ Nach dem Zerfall des Deutschen, Habsburger, Zaristischen und Osmanischen Reichs entwickelten vor allem polnische, aber auch andere postkoloniale Politiker und Denker vor allem des ehemaligen Russischen Reiches die Idee einer Union der Länder zwischen Ostsee, Schwarzem Meer und Adria. Hauptziel des Intermariums und ähnlicher Projekte bestand darin, die relative Sicherheit dieser schwachen Staaten dadurch zu erhöhen, dass sie sich zusammenschließen, um die osteuropäische Pufferzone zwischen dem potenziell revisionistischen Deutschland und Russland/UdSSR sicherer zu machen. Allerdings wurde die Intermariums-Idee, bis auf einen kurzlebigen polnisch-ukrainischen Vertrag im Jahre 1920, nie in die Tat umgesetzt und konnte damit den Zweiten Weltkrieg nicht verhindern.

Dahingegen wurden GUAM und eine andere, ähnlich lockere Organisation, die 2005 gegründete Gemeinschaft für Demokratische Wahl, zwar nach dem Zerfall des Sowjetimperiums Wirklichkeit und existieren fort. Aber diese Bündnisse sind zu schwach, um die militärische Einmischung und andere „aktive Maßnahmen“ Russlands in der gegenwärtigen Grauzone zwischen der Moskau-dominierten Organisation des Vertrags über kollektive Sicherheit (OVKS) einerseits und der NATO andererseits abzuschrecken beziehungsweise abzuwehren.²¹ Die unmittelbaren westlichen Nachbarn der Ukraine – Polen, die Slowakei, Ungarn, Rumänien – sowie andere östliche Mitgliedsländer der NATO müssten freilich ein hohes Interesse an der Stabilität und Sicherheit insbesondere der Ukraine haben, da diese Staaten von den humanitären und anderen weitreichenden Folgen eventueller weiterer russischer Vorstöße in die Rumpfukraine betroffen wären.

Auch sehen sich einige dieser Nationen durch die gegenwärtige Führung Russlands in ähnlicher Weise bedroht und perzipieren ihren Sicherheitslage, wie die Ukrainer, Moldawier und Georgier. Ungeachtet dieser Gemeinsamkeiten der Interessen und Wahrnehmungen gab es bislang allerdings keine ernstzunehmenden Anstrengungen seitens etwa Polens oder Rumäniens, als den größten osteuropäischen Nachbarländern der Ukraine, eine über den Rahmen der NATO hinausgehende Koalition gegen den Kreml zu schmieden. Während polnische Politiker, unter anderen auch der derzeitige polnische Staatspräsident Andrzej Duda, in den letzten 25 Jahren hin und wieder die Intermarium-Idee erwähnten, hat Warschau – mal abgesehen von einigen kleineren Initiativen, wie der Schaffung einer gemeinsamen polnisch-ukrainisch-litauischen Brigade – bislang keine größeren Schritte unternommen, um sie umzusetzen.

Einer der Gründe dafür, dass bislang keine ernsthafte Diskussion über eine osteuropäische Sicherheitsallianz stattfand, ist ein scheinbarer Konflikt der Verpflichtungen, der sich für die mittelosteuropäischen NATO-Mitgliedsländer, die sich einer solchen neuen Anti-Kreml-Koalition anschließen würden, ergibt. Manchmal wird das Intermarium damit im Zusammenhang gar als eine Bedrohung für den Zusammenhalt der NATO und ihre Sicherheitsgarantie für die östlichen Mitgliedsländer betrachtet. Dabei gibt es bereits einen Fall, in dem ein östliches NATO-Mitglied die rote Linie des Beitritts zu einem konkurrierenden Verteidigungspakt mit einem Dritten überschritten hat.²² Im Jahr 2010 unterzeichnete das NATO-Mitglied Türkei ein Strategisches Partnerschafts- und Hilfsabkommen mit dem Nicht-NATO-Land Aserbaidschan – ein Land überdies, das sich damals bereits in einem andauernden Konflikt mit dem russischen Verbündeten Armenien um die separatistische Region Bergkarabach befand. Artikel 2 dieses ratifizierten Abkommens erläutert ein Verfahren, nach dem die beiden Partner im Falle eines militärischen Angriffs auf eine Vertragspartei entscheiden, wie sie sich gegenseitig beistehen.²³

Die Türkei mag unter ihrer gegenwärtigen Führung kein Interesse haben, einem möglichen Intermarium beizutreten, auch wenn Ankara und Moskau in einer Reihe internationaler Fragen gegensätzlicher Auffassung sind, etwa in Bezug auf Syrien, die PKK, Nagorno-Karabach sowie die Krim und insbesondere deren tatarische Minderheit.²⁴ In Anbetracht der jüngsten Annäherung zwischen Erdogan und Putin mag Ankara sogar nicht mehr uneingeschränkt zu seinen vertraglichen Verpflichtungen von 2010 gegenüber Baku stehen. Dennoch kann das ratifizierte türkisch-aserbaidschanische Partnerschaftsabkommen eines Tages als Modell für eine mögliche neue Allianz in Osteuropa dienen, an der NATO-Mitglieder einerseits und die Ukraine, Georgien und Moldawien andererseits beteiligt wären. Damit ein solches Szenario Wirklichkeit wird, bedürfte es sowohl eines Vorstoßes für die Gründung einer Intermarium-Koalition aus Warschau oder Bukarest als auch einer ausdrücklichen Zustimmung hierzu aus Brüssel, Washington und Berlin. Während derzeit keine dieser Bedingungen erfüllt ist, könnte eine Fortsetzung der gegenwärtigen Spannungen zwischen der Ukraine, Moldawien sowie Georgien einerseits und Russland andererseits sowie eine daraus resultierende Wandlung in der westlichen und mittelosteuropäischen Perzeption der Sicherheitsrisiken in Osteuropa und im Südkaukasus in Zukunft ein Intermarium-Bündnis ermöglichen.

Schlussbemerkungen

Keines dieser sechs Szenarien ist ermutigend. Das erste, also die Aufrechterhaltung des gegenwärtigen sicherheitspolitischen Niemandslands in „Zwischeneuropa“, ist der bei weitem wahrscheinlichste Entwicklungspfad. Er mag sich jedoch angesichts der bekannten vergangenen Erfahrungen mit dem Grauzonenszenario als eine Sackgasse erweisen und im schlimmsten Fall Tausenden weiteren Ukrainern (oder/und Georgiern) das Leben kosten. Es bleibt unklar, ob bloße Kooperation, Adaption und Assoziiation im Rahmen dieses Szenarios eine geeignete institutionelle Integration in ein Verteidigungsbündnis in einer Weise ersetzen beziehungsweise aufwiegen kann, dass die Sicherheit der Ukraine, Georgiens und Moldawiens deutlich verbessert wird.

Die anderen fünf Szenarien dagegen würden jeweils eine bestimmte Art von Sicherheitsstruktur bedeuten und so die geopolitische Lage in Osteuropa entscheidend verändern. Sie wären in unterschiedlichem Ausmaß vorteilhaft für die Ukraine, Georgien und, teilweise, auch Moldawien. Aber diese fünf Szenarien sind alle mehr oder minder unwahrscheinlich. Einige dieser Zukunftsoptionen mögen – so steht zu vermuten – von manchen Beobachtern als Hirngespinste abgetan werden.

Wie soll man mit diesem Dilemma umgehen und die enormen Sicherheitsprobleme „Zwischeneuropas“ nichtsdestoweniger lösen? Eine pragmatische Schlussfolgerung könnte sein, dass bis zu dem Zeitpunkt, an dem entweder die Herausbildung einer neuen oder die Vergrößerung einer existierenden Sicherheitsstruktur in Osteuropa möglich wird, all diejenigen, die sich für das Überleben der Ukraine, Georgiens und Moldawiens einsetzen, so gut dies geht improvisieren. Es bedarf einer Vielzahl gleichzeitiger politischer und wirtschaftlicher Signale, Verpflichtungen, Projekte und Investitionen, die vielleicht in ihrer Gesamtheit das Ziel erreichen, auch ohne einen neuen Großvertrag die internationale Situation und Perzeption osteuropäischer Sicherheit qualitativ zu verändern. Dazu könnten etwa gehören:

• konkrete Warnungen der EU und USA an die Adresse Moskaus für den Fall weiterer Eskalationen,
• die Darlegung eines klaren Konditionalitätsmechanismus für künftige wirtschaftliche Zusammenarbeit des Westens mit Moskau,
• die Lieferung letaler High-Tech-Waffen an die Ukraine und Georgien,
• eine großangelegte Ausbildung ukrainischer und georgischer Sicherheitskräfte,
• eine entschlossene Hilfe für Kiew und Tiflis, um den verschiedenen nichtmilitärischen Aspekten von Russlands hybridem Krieg gegen Georgien und die Ukraine besser entgegenzutreten,
• die Einführung einer beitragsfreien Versicherung ausländischer Direktinvestitionen in der Ukraine, Moldawien und Georgien, welche Investoren in diesen Staaten gegen politische Risiken absichert, und viele weitere Projekte.

Im besten Fall könnte es einer hinreichenden Anzahl solcher paralleler und sich wechselseitig verstärkender Maßnahmen gelingen, die geopolitische Grauzone Osteuropas auch ohne ein neues umfassendes Abkommen deutlich weniger grau zu machen.

Zuerst erschienen in: Sirius. Zeitschrift für Strategische Analysen, Bd. 1, H. 3, 2017, S. 254-263.

Fußnoten

¹ Hale 2015; Umland 2017b.

² Härtel/Umland 2016.

³ Umland 2016a.

⁴ Heinemann-Grüder 2017a.

⁵ Der Text greift einige Gedanken auf, die ich kürzlich mit einem Kollegen in einem Beitrag für eine hitzige Debatte um die Idee eines „Pluralen Friedens“ (sic) des Westens mit Russland in der Zeitschrift „Osteuropa“ (Bd. 67, Nrn. 3-5) entwickelt habe: Sushko/Umland 2017. Siehe zu diesem Austausch u.a. Heinemann-Grüder 2017b; Dembinski/Spanger 2017.

⁶ Umland 2017a.

⁷ Zur Resilienz des Putin-Regimes: Heinemann-Grüder 2017a.

⁸ Siehe dazu Sushko/Umland 2017 und weiter Literaturverweise dort.

⁹ Dembinski/Spanger 2017. Dort auch eine kurze Replik der beiden Autoren auf unsere Kritik (Sushko/Umland 2017) ihres “Pluralen Friedens” (sic) in Fussnote 8, S. 141. Dembinski und Spanger spielen in ihrer Antwort auf unsere Berichtigung ihrer Fehlangabe betreffs einer angeblichen Barriere für eine künftige EU-Mitgliedschaft der Ukraine in einem Europäischen Ratsbeschluss vom Dezember 2016 – wie auch schon in ihrem anfänglichen HSFK-Report, der die Diskussion in „Osteuropa“ auslöste – auf kreative Art und Weise mit Zitaten zur Zukunft der EU-Ukraine-Beziehungen.

¹⁰ Heinemann-Grüder 2017b: 107.

¹¹ Budjeryn 2014; Budjeryn/Umland 2017 und weitere Literaturverweise dort.

¹² Budjeryn/Umland 2017.

¹³ Mitrokhin 2017.

¹⁴ Novak 2014; Melnyk/Umland 2016.

¹⁵ Umland 2016b.

¹⁶ Z.B. Dembinski/Spanger 2017.

¹⁷ Hartwell/Umland 2016.

¹⁸ Budjeryn 2014; Budjeryn/Umland 2017; Sushko/Umland 2017.

¹⁹ Sushko/Umland 2017; Umland 2017c.

²⁰ Fedorenko/Umland 2017.

²¹ Sushko/Umland 2017.

²² Ohnehin hat freilich das NATO-Mitglied Vereinigten Staaten, bereits zuvor weltweit mehrere Beistandsverpflichtungen abgegeben, welche gegebenenfalls alle 29 Mitgliedsländer der Allianz in diverse Konflikt mit Drittstaaten hineinziehen könnten.

²³ Umland 2016d.

²⁴ Umland 2016d.