Der „russische Faktor“ in der deutschen Ukraine-Politik

Die Finalität des europäischen Integrationsprozesses

Der europäische Integrationsprozess kommt zu seinem logischen Abschluss erst dann, wenn alle europäischen Staaten Mitglieder der Europäischen Union geworden sind. Diese Finalität hat ihre rechtliche Grundlage in Artikel 49 des Vertrages über die Europäische Union, der „allen europäischen Staaten“ das Recht einräumt, einen Antrag auf Mitgliedschaft zu stellen.

In seiner „Entschließung zur Lage in der Ukraine“ vom 25. Februar 2010 bestätigt das Europäische Parlament dieses Recht expressis verbis für die Ukraine. Unter Punkt „B“ heißt es, dass „die Ukraine […] in der Erwägung, dass [sie] ein europäischer Staat ist, gemäß Artikel 49 des Vertrages über die Europäische Union so wie jeder europäische Staat, der sich auf die Grundsätze der Freiheit, der Demokratie, der Achtung der Menschenrechte und der Grundfreiheiten sowie der Rechtsstaatlichkeit stützt, einen Antrag auf EU-Mitgliedschaft stellen kann.“

Die Europäische Kommission dagegen verweigert der Ukraine eine „europäische Perspektive“, d. h. konkret, die Aussicht auf eventuelle Mitgliedschaft. In der offiziellen Ukraine-Politik Brüssels wird die Ukraine auf Dauer in der „europäischen Nachbarschaft“, also außerhalb ihrer Grenzen angesiedelt. An ihrer Platzierung vor den Toren der Europäischen Union ändert auch ihre Assoziierung nichts, die mit großer Wahrscheinlichkeit auf dem EU-Ukraine Gipfeltreffen im Dezember 2011 vertraglich vereinbart werden wird.

Die Entscheidung darüber, ob einem europäischen Staat eine Integrationsperspektive gegeben wird oder nicht, wird aber nicht in Brüssel, d. h., weder von der Europäischen Kommission und noch vom Europäischen Parlament getroffen, sondern von den nationalen Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsländer. Nicht „Brüssel“ also verweigert der Ukraine eine „europäische Perspektive“, sondern – u. a. – Berlin. Die offizielle Politik der Europäischen Union gegenüber der Ukraine reflektiert die Ukraine-Politik Deutschlands. Deshalb kann in vieler Hinsicht „Berlin“ für „Brüssel“ gesetzt werden.

Die deutsche Regierung versteht die „Assoziierung“ der Ukraine als eine Alternative zur Mitgliedschaft, nicht als Vorbereitung auf die Mitgliedschaft. So lehnt sie denn auch die von ukrainischer Seite gewünschte Aufnahme eines Passus in die Präambel des Assoziierungsabkommens strikt ab, welcher der Ukraine die Mitgliedschaft auch nur in Aussicht stellt. Berlin befürchtet, mit einer solchen Integrationsperspektive einen „Beitrittsautomatismus“ in Gang zu setzen.

Es erhebt sich die Frage nach dem Grund für diese Haltung Berlins in der „ukrainischen Frage“. Von selbst versteht sich, dass angesichts der aktuellen Krise der europäischen Gemeinschaftswährung gegenwärtig eine eventuelle Mitgliedschaft der Ukraine nicht auf der Tagesordnung steht. Doch es geht gar nicht um eine baldige Aufnahme von Beitrittsverhandlungen, sondern darum, dass die Europäische Union ihre grundsätzliche Bereitschaft erklärt, die Ukraine als Mitglied aufzunehmen, sobald diese die „Kopenhagener Kriterien“ erfüllt. Für die Vorbereitung der Ukraine auf Beitrittsverhandlungen erscheint nach den Erfahrungen mit den neuen ostmitteleuropäischen Mitgliedsländern eine Zeitspanne von 10 bis 15 Jahren realistisch.

Die junge Ukraine – eine Last für die alten Mitglieder der „europäischen Familie“

Die Ukraine ist in vieler Hinsicht ein „Problemstaat“. Und da die Ukraine zu den verhältnismäßig großen Ländern in Europa gehört – vergleichbar mit Spanien seiner Fläche und Bevölkerung nach – sind ihre Probleme entsprechend groß. Die „Netto-Zahler“ der Europäischen Union – insbesondere deren größter, nämlich Deutschland – fürchten die enorme finanzielle Belastung, die durch einen Beitritt der Ukraine auf sie zukommen könnte; und die „Netto-Empfänger“ bangen um ihre Anteile aus dem Strukturfonds der EU.

In der politischen Sphäre folgte auf das demokratische Chaos nach der Orangenen Revolution mit der Machtübernahme durch den Präsidenten Janukowitsch eine Phase autokratischer Ordnung, allerdings von ungewisser Stabilität. Die herrschende „Partei der Regionen“ – ursprünglich eine „Regionalpartei“ im Osten und Süden der Ukraine – strebt nach der Monopolisierung der Macht in allen Regionen des Landes, ganz nach dem Vorbild ihrer Schwesterpartei „Einiges Russland“. Die ukrainische Wirtschaft wird beherrscht von einer Handvoll „Oligarchen“, deren Interessen die ökonomische Politik der Präsidialregierung Janukowitsch bestimmen. Erfolgreiche „echte“ Unternehmer (im Unterschied zu den parasitären Plünderern des staatlichen Haushaltes) werden durch feindliche „Übernehmer“ mit kriminellen Methoden („rejderstvo“) bedroht. Die Justiz der Ukraine wird von Seiten „der Macht“ zur Verfolgung der politischen Opposition instrumentalisiert – und generell von Seiten des „Business“ zur Durchsetzung von geschäflichen Interessen korrumpiert. Endemische Korruption hemmt die Entwicklung eines „produktiven“ Unternehmertums. Mit diesen „ukrainischen Verhältnissen“ will Berlin die Europäische Union nicht belastet sehen.

Die strafrechliche Verfolgung der ehemaligen Premierministerin Julija Tymoschenko und ihre Verurteilung aufgrund eines Artikels im ukrainischen Strafgesetzbuch, der nach eigenem Bekunden des Präsidenten Janukowitsch ein Relikt aus sowjetischer Zeit ist, schwächt das Engagement für die Aufnahme der Ukraine in die Europäische Union sogar in den neuen Mitgliedsländern, die sich bislang stark für sie eingesetzt haben, namentlich Polen, und bestärkt die alten Mitgliedsländer, namentlich Deutschland, in ihren Vorbehalten gegen eine Mitgliedschaft der Ukraine in der Europäischen Union.

Priorität der Russland-Politik

Aufgrund des – in jeder Hinsicht – gewaltigen Größenunterschieds zwischen Russland und der Ukraine ist die Ungleichgewichtung der Beziehungen der Europäischen Union – und Deutschlands – zu diesen beiden Staaten als „normal“ anzusehen. Es ist daher nicht verwunderlich, dass in der „neuen Ostpolitik“ Deutschlands – sowie in der offiziellen Osteuropa-Politik der Europäischen Union – die Maxime „Russia first!“ vorherrscht.

Für die Sicherheit der Europäischen Union – und damit Deutschlands – sind gute Beziehungen zu Russland unabdingbar; und weil ein militärischer Konflikt mit Russland ausgeschlossen werden kann, ist ein gutes Verhältnis zu Russland für die Sicherheit Europas – und Deutschlands – wichtiger als die NATO. Im Gegensatz zu den neuen, ostmitteleuropäischen, ehemaligen „Satellitenstaaten“ der Sowjetunion fühlen sich die alten europäischen NATO-Mitgliedsländer nicht von Russland bedroht. Auf dem Treffen der NATO-Verteidigungsminister im Februar 2009 in Krakau wandte sich der deutsche Verteidigungsminister Franz-Josef Jung gegen die Einschätzung Russlands als einer möglichen Quelle militärischer Bedrohung. Der französische Staatspräsident Sarkozy hatte bereits auf der Münchner Sicherheitskonferenz im Februar 2009 emphatisch erklärt: „Ich glaube nicht, dass das Russland von heute eine militärische Bedrohung für die Europäische Union und die NATO ist.“

Für die Wirtschaft der Europäischen Union – und Deutschlands – liegt die Bedeutung der natürlichen Ressourcen Russlands, und nicht nur des Erdgases, auf der Hand. Was das Potenzial für technologische Kooperation anbelangt, steht die Ukraine Russland nicht nach. Die Gründe für die „unterentwickelte“ technologische Zusammenarbeit der Europäischen Union mit der Ukraine, d. h. vor allem, für die verhältnismäßig niedrigen direkten Investitionen deutscher Firmen in der Ukraine, liegen vornehmlich in der Ukraine selbst: Es sind die abschreckenden Bedingungen für ausländische Investoren, vor allem die Rechtsunsicherheit im Lande.

Sicherheit und Wirtschaft sind also die offenkundigen Gründe für die Priorität, die die Russland-Politik Deutschlands vor seiner Ukraine-Politik hat, und derentwegen Berlin „Rücksicht“ auf russische Interessen bezüglich der Ukraine nimmt, auch wenn dies offiziell dementiert wird.

Es sind hauptsächlich deutsche Firmen, die von guten wirtschaftlichen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und Russland profitieren. Die politische Situation in Russland, seine „kontrollierte Demokratie“, entspricht zwar nicht den Wertvorstellungen der Europäischen Union, ist aber kein Hindernis für eine enge Wirtschafts- und Sicherheitszusammenarbeit, da Russland – anders als die Ukraine – nicht nach Mitgliedschaft in der „Wertegemeinschaft“ namens Europäischen Union strebt.

Gas – im Zentrum des Interesses

Es ist kein Geheimnis, dass der Transit russischen Erdgases im Zentrum des Interesses der Europäischen Union an der Ukraine steht. In dem „Fünften Gemeinsamen (Fortschritts-)Bericht über die Zusammenarbeit im Energiesektor“, den der deutsche EU-Energiekommissar Günther Oettinger im November 2010 vorlegte, wird dies expressis verbis so formuliert. Anlässlich der Vorlage des neuen Energiekonzeptes der EU, „Energie 2020 – eine Strategie für wettbewerbsfähige, nachhaltige und sichere Energie“, im November 2010 rief Oettinger zu trilateralen Gesprächen zwischen der Ukraine, Russland und der EU auf, um die langfristige Zukunft der Ukraine als Gas-Transit Land zu prüfen. Die von Premierminister Mykola Azarov in Gang gesetzte „Restrukturierung“ der staatlichen Gesellschaft „Naftohaz Ukrajiny“, d. h., ihre Zerlegung in selbstständige funktionale Einheiten, erlaubt die Wiederaufnahme des Vorschlags eines tripartiten Konsortiums Ukraine – Russland – EU für den Transit russischen Erdgases durch die Ukraine in die Europäische Union.

Bei der Diversifizierung der Lieferwege für Erdgas akzeptiert die Europäischen Union die bereits in Betrieb genommene russische „Nord Stream“ (Ostsee) Pipeline, welche die Ukraine umgeht, lehnt aber das russische „South Stream“ (Schwarzes Meer) Umgehungsprojekt ab – nicht im Interesse der Ukraine, sondern weil es mit ihrem eigenen „südlichen Korridor“-Projekt NABUCO (Türkei) konkurriert.

Die staatliche Energiepolitik Deutschlands ist gebunden an die Regelungen der Europäischen Energiegemeinschaft, der die Ukraine seit Dezember 2010 angehört. Die privaten deutschen Energiekonzerne aber kooperieren mit dem russischen Staatskonzern Gazprom, dessen Interessen dem europäischen Energiekonzept zuwiderlaufen.

Die deutsche Ukraine-Politik: Ziellos und unverbindlich

Die deutsche Ukraine-Politik ist zwar nicht abhängig von der deutschen Russland-Politik; sie ist aber von dieser auch nicht zu trennen. In Vorbereitung auf den deutschen EU-Ratsvorsitz im ersten Halbjahr 2007 erarbeitete der Planungsstab des Auswärtigen Amtes unter dem Titel „Annäherung durch Verflechtung“ ein – unveröffentlichtes – strategisches Konzept für eine „Modernisierungspartnerschaft“ der Europäischen Union mit Russland. „Annäherung durch Verflechtung“ – als Fortsetzung der Brandt-Bahr’schen „Ostpolitik“ des „Wandels durch Annäherung“ gegenüber der ehemaligen Sowjetunion und ihren Satellitenstaaten – war die erklärte Politik der schwarz-roten Regierung Merkel / Steinmeier; diese Maxime gilt auch (unausgesprochen) für die ostpolitische Orientierung der schwarz-gelben Regierung Merkel / Westerwelle.

Der deutschen Osteuropa-Politik mangelt es an einer Zielvorstellung für den europäischen Integrationsprozess. Sie versteift sich auf das langfristig unhaltbare Konzept einer dauerhaften Zwischenlage der Ukraine in „Zwischeneuropa“, in der dieser europäische Staat weder der Europäischen Union noch der Russischen Föderation (in welcher Form auch immer) angehört. Der – richtigen – deutschen Politik einer „Verflechtung“ Russlands mit der Europäischen Union steht die Mitgliedschaft der Ukraine in der Europäischen Union nicht im Wege; im Gegenteil, die institutionelle Integration der Ukraine in die EU würde die angestrebte Verflechtung mit Russland fördern; durch die bestehenden vielfältigen Kontakte, vor allem durch die in die Millionen gehenden persönlichen Beziehungen zwischen Russland und der Ukraine würde die „innere Europäisierung“ Russlands befördert.

Die Ziellosigkeit und Unverbindlichkeit der deutschen Ukraine-Politik spiegelt sich in den Erklärungen des deutschen Außenministers Guido Westerwelle, der der Ukraine Anfang März dieses Jahres einen zweitägigen Besuch abstattete. Auf der gemeinsamen Pressekonferenz mit seinem ukrainischen Kollegen Konstjantyn Hryschtschenko tischte er den Medien eine Plattitüde auf: „Deutschland hält die Ukraine für einen Teil des gemeinsamen europäischen Raumes.“ Als Antwort auf die brennende Frage nach der „europäischen Perspektive“ für die Ukraine hatte er nur die abgegriffene diplomatische Floskel parat: „Wir unterstützen die Ukraine auf ihrem Weg nach Europa.“

Auf die im Raum stehende Frage, warum Berlin der Ukraine die langfristige Aussicht auf Mitgliedschaft in der Europäischen Union verweigert, obwohl diese – gegenwärtig – Deutschland noch „nichts kostet“, gibt es bis heute keine offizielle Antwort. Durch die Offenhaltung der „ukrainischen Frage“ im Interesse ihrer bilateralen Beziehungen zu Russland setzte sich Deutschland dem Verdacht aus, eine neue „appeasement“-Politik („München II“) zu betreiben, d. h., implizit den Anspruch Moskaus anzuerkennen, die Ukraine gehöre zu Russlands „Sphäre privilegierter Interessen“. Seitdem klar ersichtlich ist, dass die Europäische Union ein genuines Interesse an der Assoziierung der Ukraine hat, insbesondere an der Bildung eines gemeinsamen Raumes „Tiefen und Umfassenden Freihandels“ mit ihr, ist dieser Vorwurf vom Tisch. Mit der voraussichtlichen Unterzeichnung des Abkommens über ihre Assoziierung im Dezember 2011 wird der Prozess der europäischen Integration der Ukraine – auch wenn die Präambel keine Integrationsgarantie enthält – in Gang gesetzt werden: „Process pošel“. Dass Moskau ihn noch aufhalten oder gar umkehren kann, ist allerdings nicht ausgeschlossen, denn die Ratifizierung des Abkommens durch alle 27 nationalen Parlamente der Mitgliedsländer der Europäschen Union ist wegen der demokratischen Regression in der Ukraine, die sich in der Verurteilung Julija Tymoschenkos in einem politischen Prozess auf eklatante Weise manifestiert, ernsthaft gefährdet.

„Paneuropäischer“ Interessen-Ausgleich mit Russland

Mit der politischen Assoziierung der Ukraine und ihrer ökonomischen Integration in ihren Binnenmarkt riskiert die Europäische Union einen fundamentalen Konflikt mit Russland. Der „Verlust“ der Ukraine an die Europäische Union wird zu höchster Anspannung in ihrem Verhältnis zu Russland führen. Ob die im Europäischen Rat vereinten Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union den „neuen alten“ Präsidenten Wladimir Putin, dessen erklärtes strategisches Ziel die „Konsolidierung“ der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten – einschließlich der Ukraine – unter Moskaus Führung ist, „beschwichtigen“ können, ist eine offene Frage.

Um einen „kalten Frieden“ zwischen der Europäischen Union und Russland zu vermeiden, muss Brüssel ein kompensatorisches Arrangement mit Moskau suchen. Verhindern lässt sich eine Konfrontation wohl nur durch die Aufgreifung der beiden „pan-europäischen“ russischen Initiativen zur Bildung eines gesamteuropäischen Sicherheits- und Wirtschaftsraumes, der die Europäische Union und die Russische Föderation umfasst. Im Gegensatz zu manchen nationalen Regierungen in dem westlichen, in der EU vereinigten Teil Europas haben sich deutsche Regierungen für „gesamteuropäische“ Initiativen von russischer Seite offen gezeigt; auch Kanzlerin Angela Merkel ist für diese Ideen empfänglich, wie das „Meseberg Memorandum“, erkennen lässt. Anfang Juni 2010 trafen sich der russische Präsident Medwedew und die deutsche Kanzlerin Merkel auf Schloss Meseburg (Brandenburg); auf der Pressekonferenz sprachen sie sich für „neue Kooperationsmechanismen“ zwischen Russland und der Europäischen Union aus und schlugen die Einrichtung eines „Europäisch-Russischen Politischen und Sicherheitspolitischen Komitees“ auf ministerialer Ebene vor.

Der russische Premierminister Wladimir Putin hatte anlässlich seines Arbeitsbesuches in Berlin bereits Ende November 2010 erklärt, Russland strebe eine engere wirtschaftliche Zusammenarbeit mit der EU an – mit dem Ziel eines gemeinsamen Freihandelsraumes „von Lissabon bis Wladiwostok“. Russland sei sogar offen für eine „assoziierte Partnerschaft“ mit der Europäischen Union, sagte Putin auf dem IV.„Führungstreffen der Wirtschaft der Süddeutschen Zeitung“ im November in Berlin.

Die wirtschaftliche Integrationsinitiative des russischen Premierministers Wladimir Putin wird komplementiert durch die Initiative des russischen Präsidenten Dmitrij Medwedew für einen gemeinsamen Sicherheitsraum „von Vancouver bis Wladiwostok“. Bereits in seiner Berliner Rede im Juni 2008 hatte Medwedew die Schaffung einer „paneuropäischen Sicherheitsarchitektur“ – „vom Atlantik bis zum Pazifik“ – vorgeschlagen. Bei seinem Besuch in Deutschland im Juli 2009 anlässlich der deutsch-russischen Regierungsgespräche auf Schloss Schleißheim bei München präzisierte Medwedew seinen Vorschlag bezüglich eines „europäischen Sicherheitsvertrages“.

„Die deutsche Position in dieser Frage sei immer sehr konstruktiv und offen gewesen“, sagte der russische Präsident Medwedew im Juni 2009 in Moskau, seine Gespräche mit dem damaligen deutschen Vizekanzler und Außenminister Frank-Walter Steinmeier kommentierend; er hoffe auf eine konstruktive Diskussion mit der deutschen Seite bezüglich des russischen Vorschlags eines Vertrages über europäische Sicherheit.

Alle diese russischen Aufrufe zu gesamteuropäischer Zusammenarbeit auf den Gebieten Sicherheit und Wirtschaft erfolgten vor dem Jahr 2011, das Jahr, in welchem die Europäische Kommission und die ukrainische Regierung einen breiten Durchbruch in den Verhandlungen über ein Vertieftes und Umfassendes Freihandelsabkommen erzielten, und in welchem von beiden Seiten deren Abschluss bis zu dem EU-Ukraine Gipfeltreffen im Dezember 2011 angekündigt wurde. Mit der voraussichtlichen Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens trifft die ukrainische Regierung die wahrlich strategische Entscheidung für die europäische Integration der Ukraine – und gegen deren eurasische Integration in einen „einheitlichen Wirtschaftsraum“ mit Russland und Kasachstan. Welche Konsequenzen daraus Moskau in seiner Ukraine-Politik ziehen wird, ist eine offene Frage.

Der „französische Faktor“

Berlin nahm in der „ukrainischen Frage“ nicht nur Rücksicht auf russische Interessen, sondern auch auf französische. Frankreich ließ sich bislang in seiner Europapolitik weitgehend von seinen mediterranen Interessen leiten. Die von Deutschland betriebene Osterweiterung der Europäischen Union im Jahre 2004 betrachtete Paris denn auch als ein „deutsches Projekt“. Die Mitgliedschaft der osteuropäischen Ukraine, ein Land von ähnlicher Größe, würde den „Mittelpunkt“ der Europäischen Union noch weiter nach Osten verschieben, was Frankreichs Selbstverständnis in Europa widerspricht. Berlin will nicht durch eine „pro-aktive“ Ukraine-Politik seine Beziehungen zu Paris belasten.

Es war jedoch der französische Präsident Sarkozy, der in seiner damaligen Funktion als Präsident des Europäischen Rates auf dem EU-Ukraine Gipfeltreffen im September 2008 in Paris dem ukrainischen Präsidenten Juschtschenko zugestand, über ein „Assoziierungsabkommen“ als Nachfolgeabkommen zum ausgelaufenen „Partnerschafts- und Kooperationsabkommen“ (PKA) zu verhandeln; Deutschland hatte bis dato darauf bestanden, dass nur über ein „vertieftes PKA“ verhandelt werde.

Empfehlung

Die Europäische Union sollte bis zum Gipfeltreffen mit der Ukraine im Dezember 2011 in Kiew die Verhandlungen – gegebenenfalls durch ökonomische, nicht politische Konzessionen – zum Abschluss bringen und das Assoziierungs- und Freihandelsabkommen in seiner Gesamtheit mit der Ukraine unterzeichnen, damit einerseits die ökonomische Integration der Ukraine in den Binnenmarkt der Europäischen Union voranschreiten kann, und damit andererseits – aufgrund der mit der politischen Assoziierung verbundenen Verpflichtung auf demokratischen Werte – die Europäische Union auf die interne Politik in der Ukraine wirksamer einwirken kann als bisher. Während des sich anschließenden, voraussichtlich Jahre dauernden Ratifizierungsprozesses,1 in welchem das Europäische Parlament und die 27 nationalen Parlamente der Mitgliedsländer dem unterzeichneten Assoziierungsabkommen zustimmen müssen, bietet das Abkommen genügend „Hebel“ für die Korrektur des gegenwärtigen Kurses der Ukraine auf eine absolute Autokratie des Präsidenten Janukowitsch.

Des Weiteren sollte die Europäische Union in der Präambel des Abkommens eine konditionierte, institutionelle „europäische Perspektive“ festschreiben, d. h., sie sollte ihre grundsätzliche Bereitschaft erklären, die Ukraine als Mitglied aufzunehmen, sobald diese die erforderlichen Bedingungen – namentlich die „Kopenhagener Kriterien“ – erfüllt. Für die Vorbereitung der Ukraine auf die Mitgliedschaft in der Europäischen Union sollte Brüssel mit Kiew einen „membership action“ Plan vereinbaren. An der Umsetzung eines solchen „EU-MAP“ ließe sich ermessen, ob die „europäische Wahl“ der gegenwärtigen politischen Führung der Ukraine nur deklarative Politik ist, oder ob dahinter deren politischer Wille steht, die Ukraine in einen wahrhaft „europäischen Staat“ zu transformieren, der nicht nur geographisch zu Europa gehört.

Der Abschluss des ausgehandelten Assoziierungsabkommens ist wahrscheinlich die letzte reale Chance der Ukraine, zu gegebener Zeit Mitglied der Europäischen Union zu werden. Wenn diese Gelegenheit verpasst wird – und Präsident Janukowitsch scheint mit der „causa Tymoschenko“ dieses Risiko einzugehen – dann ist vorhersehbar, dass die Ukraine irreversibel in naher Zukunft – in welcher Form auch immer – mit Russland „wiedervereinigt“ sein wird.

Der Beitrag erschien in einer kürzeren Form zuerst am 28.10.2011 im Dserkalo Tyshnja