Unbundling – Zweiter Versuch

Im Panzerschrank des Parlamentsprechers Alexander Turtschinow liegt das Kündigungsschreiben des Premierministers Arsenij Jazenjuk (Stand 11. Juli, Anm. d. Übers.), welches er schrieb, als die Rada am 3. Juli zwei Gas-Gesetzesvorschläge ablehnte, die durch das Ministerkabinett eingebracht wurden. Nach heftigen Debatten am darauf folgenden Tag stimmten die Abgeordneten dennoch für ihre Annahme in der ersten Lesung. In der zweiten Lesung wird die Werchowna Rada (das ukrainische Parlament, Anm. d. Übers.) die beiden Gesetzesvorschläge in der nächsten Woche diskutieren. Einer von ihnen heißt „Über eine Sonderperiode im Heiz- und Energiebereich“ und der andere wird mit „Über das Einbringen von Veränderungen in einige Gesetze der Ukraine zur Reformierung des Systems der Steuerung des Gastransportsystems der Ukraine“ betitelt.

Der Gesetzesvorschlag Nr. 4116a, der unterschiedliche Reaktionen nicht nur im Parlament, sondern auch in der Gesellschaft hervorruft, sieht Folgendes vor:

• Möglichkeit einer kostenpflichtigen Vermietung oder Konzession der Erdgaspipelines und unterirdischen Gasspeicher an ein oder mehrere Unternehmen ohne ein Veräußerungsrecht, zur Erfüllung der Funktionen des Gastransportsystem- oder Gasspeicherbetreibers;
• Vermietung des Vermögens des Gastransportsystems (Gastransportsystem) und/oder der Gasspeicher mit dem ausschließlichen Ziel und für die Erfüllung der Funktionen, denen sich die Ukraine in Einklang mit dem Gesetz „Über die Ratifizierung des Protokolls über den Beitritt der Ukraine zum Vertrag zur Gründung der Energiegemeinschaft“ auf Grundlage des Vertrags und unter den vom Ministerkabinett vorgeschlagenen Bedingungen und ausgehend von den Prinzipien der Erhaltung der Energiesicherheit des Staates, verpflichtet hat;
• Möglichkeit des Festschreibens der Funktion eines Gastransportsystem-Betreibers bei einem Unternehmen, als dessen Gründer und Besitzer ausschließlich der Staat, ein staatliches Unternehmen (mit einem Anteil von nicht unter 51 Prozent an den Unternehmensrechten), oder eine oder mehrere Rechtspersönlichkeit/-en auftreten können, welche Residenten der EU-Länder, der USA, oder der Europäischen Energiegemeinschaft gehören und von ihnen kontrolliert werden und gleichzeitig als Betreiber eines Gastransportsystems oder Mitglied des Europäischen Betreibernetzes für Gastransport nach Maßgaben des Artikels 10 der Richtlinie 2009/73/EG des Europäischen Parlaments und des Europäischen Rats bezüglich der Gesamtregelungen für den inneren Markt der Naturressourcen fungieren;
• Anwendung der Entsprechenden Bedingungen auf den Betreiber der unterirdischen Gasspeicher.

Motivation des Ministerkabinetts

Die Regierung beeilt sich und dies stimmt nicht nur die Abgeordneten skeptisch. Doch andererseits gibt es eine Erklärung hierfür.

Erstens liefert Gasprom den Verbrauchern von Naftogas Ukrainy kein Gas und es steht ein Winter bevor, von dem keiner versprochen hat, dass er nicht hart werden würde. Und obwohl die Ukraine damit rechnet, in diesem Jahr 6-7 Milliarden Kubikmeter Gas bei Gasprom zu kaufen, wie der Vizepremierminister Grojsman sagte, ist es nicht sicher, dass dies auch passieren wird. Umso weniger, da die langjährigen Gespräche über die Preisüberarbeitung für Gas bisher Naftogas und Gasprom lediglich vor das Stockholmer Schiedsgericht führten.

Zweitens drücken die Russen mit all ihren Kapazitäten den Bau der Gaspipeline-Strecke South Stream durch, die die Ukraine umgehen würde – trotz der Warnung der EU-Kommission. Derweil verliert das ukrainische Gastransportsystem zunehmend seine Transitströme. Entsprechend größer wird sein Aufwand auch für Gastransporte innerhalb des Landes. Wenn man nicht schleunigst Maßnahmen zur praktischen Teilnahme am europäischen Gasmarkt trifft, die u.A. eine vollwertige Integration des ukrainischen Gastransportsystems in das gesamteuropäische Gastransportsystem umschließen, riskiert das Transitsystem, zu einem Koffer ohne Griff zu werden, etwas wenig nutzbarem, in dem aber viel Geld steckt. Das Ministerkabinett hatte ursprünglich die Bedingung gestellt, dass als Investoren in das ukrainische Gastransportsystem und die Gasspeicher Gesellschaften aus der EU und der USA infrage kommen können und ist sogar nah daran, sich im Parlament für die gesetzliche Vorschrift von Ausschreibungen auszusprechen.

Drittens hatte die Ukraine im Juli 2010 das Gesetz „Über die Funktionsweise des Erdgasmarkts“ angenommen und bereits im September das Protokoll über den Beitritt zum Gründungsvertrag der Energiegemeinschaft unterzeichnet. Am 15. Dezember 2010 hatte das ukrainische Parlament dieses Protokoll ratifiziert und am 1. Februar 2011 wurde die Ukraine zu einem Mitglied der Energiegemeinschaft. Viertens hatte der Ministerrat der Energiegemeinschaft am 6. Oktober 2011 das Dritte Energiepaket angenommen und seine Mitglieder dazu verpflichtet, es bis zum 1. Januar 2015 zu implementieren, womit der Ukraine nun weniger als ein halbes Jahr bis zum Stichtag bleibt. Die aufgelisteten Faktoren veranlassten das Ministerkabinett deshalb, dem Parlament den Gesetzesvorschlag zur Gasreform schnellstmöglich vorzulegen.

Theoretisch sieht der Gesetzesvorschlag Nr. 4116a eine grundsätzliche Reform des Gastransportsystem und nicht eine weitere Runde des „Krisenmanagements“ vor. Man kann sagen, dass nach der Unterzeichnung des Assoziierungsvertrags mit der EU die Regierung Jazenjuk vorschlägt, die Regelungen der Arbeit des ukrainischen und des europäischen Gasmarkts zu vereinheitlichen.

Über die „Einigkeit“ und das einheitliche System

Der am 4. Juli durch das Parlament in der ersten Lesung angenommene Gesetzesvorschlag „Zur Reformierung des Steuerungssystems des Vereinten Gastransportsystems der Ukraine“ ist die Folge einer Durchführung des Beschlusses „Über dringende Maßnahmen zur Reformierung des Steuersystems des Vereinten Gastransportsystems der Ukraine“ (Nr. 172 vom 4. Juni 2014) des Ministerkabinetts. Das Dokument sieht vor, dass die Basisunternehmen, die zur nationalen Aktiengesellschaft Naftogas Ukrainy gehören und in öffentliche Aktiengesellschaften transformiert wurden, namentlich zu Ukrgasdobytscha und Ukrtransgas, sich tatsächlich von der Erdöl- und Erdgasholding abkoppeln müssen, wie dies auch vom Dritten Energiepaket vorgesehen ist. Mehr noch, die nationale Aktiengesellschaft wird endlich juristisch alle Funktionen des Gastransportsystem-Betreibers an Ukrtransgas abtreten, was sie noch Ende 2013 hätte tun sollen.

Als Eigentümer des Gastransportsystems, inklusive der Gasspeicher, tritt der Staat auf; als juristischer Gründer von Naftogas hingegen das Ministerkabinett. Einige Gründerfunktionen hatte das Ministerkabinett an das Unternehmen Minenergouglprom delegiert, doch fast alle wichtigen Entscheidungen in Hinblick auf die nationale Aktiengesellschaft trifft, soweit uns bekannt ist, der Premierminister. In der Situation eines Gaskriegs ist dies auch logisch – doch wer bestimmt den Rahmen der „manuellen Steuerung“ unter Bedingungen einer Energiekrise im Land, und für wie lange soll die Situation so bleiben? Umso mehr, wenn dies alles im Verlauf einer Reform des Gastransportsystems passiert.

Das Gesetzesprojekt schlägt vor, das Steuerungsschema für das Gastransportsystem zu verändern und es so zu reformieren, dass bei einem Verbleib von 100 Prozent der Aktien beim Staat, auf Grundlage der Ukrtransgas mindestens zwei selbstständige Gesellschaften gegründet werden: die öffentliche Aktiengesellschaft Magistralnyje gasoprowody Ukrainy (russ.: Erdgasleitungen der Ukraine) und die öffentliche Aktiengesellschaft Podsemnyje gasowyje chranilischtscha Ukrainy (russ.: Unterirdische Gasspeicher der Ukraine).

Wozu die „Röhre“ von den unterirdischen Gasspeichern trennen?

Auf der Suche nach der Antwort auf diese und andere, nicht weniger wichtige Fragen, hat ZN.UA die Meinungen vieler Experten gehört und einen der Autoren der Gastransportreform kontaktiert, den Hauptberater des Vorstandsvorsitzenden von Naftogas Ukrainy Jurij Witrenko.

• Herr Witrenko, können Sie erklären, wozu man die Funktionen des Gastransports und der Gasspeicherung trennen und zwei Betreiber statt nur der Ukrtransgas schaffen muss?

Eine solche Teilung ist Teil der Komplexreform des Öl- und Gasmarkts der Ukraine. Von diesem Programm kann man nicht einfach nur einzelne Segmente herausgreifen, weil dann die Logik des Prozesses gestört wäre. Wenn wir in einem der Segmente die Preise nicht erhöhen, in einem anderen die Gesellschafterrechte nicht abgestimmt und in einem dritten die Funktionen des Transports und der Lieferungen nicht getrennt haben, usw., dann war es überflüssig, eine Reform überhaupt anzugehen.

In der nächsten Zukunft wird geplant, dass Ukrtransgas Kapazitäten für den Transport und die Gasspeicherung bei den Magistralnyje gasoprowody Ukrainy und Podsemnyje gasowyje chranilischtscha Ukrainy mieten wird. Aber für ein Verständnis der vorgesehenen Reform des gesamten Gasmarkts muss man die Funktionen und die legalen und finanziellen Strukturen trennen.

• Das Dritte Energiepaket erfordert aber keine so strikte Trennung der Funktionen.

Im Dritten Energiepaket sind drei konkrete Funktionen hervorgehoben: Die des Betreibers des Transportsystems, die Lagerung und den Druckausgleich. Vom juristischen Standpunkt aus gesehen, wird durch das Dritte Energiepaket die Frage der Heraushebung dieser Funktionen aus dem vertikalen Modell eines integrierten Holdings geregelt. Es gibt drei Modelle einer solchen Funktionenheraushebung. Wir haben das ISO-Modell gewählt, in dem der Betreiber der Erdgasleitungen vollkommen unabhängig ist und sich nicht im Rahmen einer integrierten Gesellschaft befindet, wie Ukrtransgas es jetzt tut, deren Gesellschafterrechte der Naftogas gehören. Im Dritten Energiepaket wird nichts davon gesagt, dass es unbedingt drei unterschiedliche Gesellschaften sein müssen, die diese Funktionen erfüllen sollen. Und die Erfahrung der europäischen Länder zeugt davon, dass bei manchen Gesellschaften die genannten Funktionen vereint werden können, dass aber der häufigere Fall ist, dass man sowohl die Funktionen, als auch die Gesellschaften trennt. Z.B. gibt es auf dem Markt in Deutschland, der im Vergleich zu anderen am meisten liberalisiert ist, 24 Betreiber nur für die Gasspeicher, ganz zu schweigen von den vielzähligen Betreibern des Gastransportsystems. Insgesamt gibt es in der BRD 49 Gasspeicher. Es ist eine rein sowjetische Herangehensweise, wenn man denkt, dass es nur einen Betreiber von alles und jedem geben darf.

Außerdem sind die Betreiber von Gastransportleitungen natürliche Monopolisten, deshalb wird ihre Arbeit in allen Ländern gesondert geregelt und der Gewinn beschränkt. Darum versteht ein potenzieller Investor bei einer Konzession und sogar bei einer Privatisierung, dass er nicht mehr verdienen können wird, als es ihm die Regelungsbehörde in Abhängigkeit von dem gewählten Regelungsmodell genehmigt. Die Transaktionskosten bei einem Kauf von Transportgesellschaften entsprechen normalerweise ihren Bilanzkosten, die nach internationalen Standards berechnet werden. Doch bei der Diskussion des Reformmodells sind wir damit zusammengestoßen, dass es heute keine politische Bereitschaft zum Verkauf des Gastransportsystems gibt.

Eigentlich liegt das Problem nicht einmal so sehr bei der politischen Bereitschaft, sondern darin, dass es keine Logik darin gäbe: Die Ukraine befindet sich heute in einer nicht sehr stabilen finanziellen Lage, was sich auf der Bereitschaft der Investoren auswirkt. Doch auch wenn sich ein interessierter, zivilisierter Investor finden würde, müsste er unter heutigen Bedingungen eine Unmenge an Zeit für das eigentliche Verfahren aufwenden. Außerdem ist das auch eine riesige soziale Verantwortung.

• Aber haben sich nun potenzielle Käufer für das ukrainische Gastransportsystem gefunden?

Wir haben sie gar nicht erst gesucht. Wir haben ein anderes Modell vorgeschlagen. Die Erdgasleitungen der Ukraine und die Unterirdischen Gasspeicher der Ukraine werden für den technischen Betrieb, Wartung und sogar für die Modernisierung des Gastransportsystems verantwortlich sein, zumindest während der Übergangszeit. Die neu geschaffenen Betreiber sollen für die Mittelanlockung und die Arbeit mit Kunden von Gastransportsystem-Dienstleistungen verantwortlich sein. Deshalb sind für uns gemeinsame Betriebe mit europäischen und amerikanischen Betreibern von Gastransportsystemen in erster Linie deshalb wichtig, um sie als Kunden unseres Gastransportsystems zu gewinnen. Unser strategisches Ziel ist eine Integration in den europäischen Energiemarkt, und das ist der Schlüssel für die Energieunabhängigkeit der Ukraine.

• Und was die Betreiber von den Gasspeichern betrifft?

Wenn man über Speicherbetreiber spricht, so stimuliert die nationale Regelungsbehörde in Deutschland z.B. die Konkurrenz zwischen solchen. Der Markt für die Gasspeicherung ist nicht zwangsläufig ein Monopol, deshalb gibt es keine Notwendigkeit, die Preise für die Dienstleistungen der Gasspeicherbetreiber hart zu reglementieren.

Danach kommt der Zugang zu den Speichern. Warum müssen alle Gasspeicher in einem Modus arbeiten, dass man im Winter die Vorräte verbraucht und im Sommer die Speicher füllt? Wenn es überschüssige Kapazitäten gibt, dann können die Betreiber von Gasspeichern selbst bestimmen, wann es für sie günstiger ist, Gas abzuschöpfen oder aufzufüllen. Warum sollten dann alle in einem Modus arbeiten? Darin besteht doch der Sinn des Markts, der Liquidität, der Diversifikation und Flexibilität. Das sind absolute wirtschaftliche Vorteile der Marktwirtschaft. In der Ukraine, die über 30 Milliarden Kubikmeter an Gasspeicherkapazitäten verfügt, also deutlich mehr, als dringend benötigt wird, gibt es einen Sinn und auch die Möglichkeit, dieses Marktsegment effektiver zu gestalten und es fortzuentwickeln. Stattdessen sitzen wir aber wie der Hund auf dem Heuhaufen und haben selbst auch nichts davon.

• Geht es nun um den Verkauf der Gasspeicher in der Ukraine?

Im Fall der Betreiber der Gasspeicher, oder genauer gesagt, mit den Gasspeichern insgesamt, sehen wir generell, dass einige Speicher im Verkauf mehr als zehnmal so viel kosten werden, wie ihre Bilanzkosten betragen. Das ist deshalb so, weil sie keinen regulierten Tarif haben. Und deshalb kann man an ihnen grundsätzlich mehr verdienen, als nur die Höhe der Bilanzkosten. Im Moment sind die Gasspeicher im Staatsbesitz, aber wenn wir darüber nachdenken, sie teilweise zu privatisieren, oder Investoren anzulocken, so wäre es vorteilhaft für den Staat, unterschiedliche Herangehensweisen zu verwenden.

• Und welche dieser Gasspeicher würden Sie vorschlagen, profitabel zu verkaufen?

Wir schlagen vor, mit den Joint Ventures zur Steuerung der Gasspeicher anzufangen: Die verwenden wir sowieso nicht und geben nur Geld dafür aus, sie instand zu halten. Übrigens sagen führende ukrainische Wissenschaftler aus der Gasbranche, dass ausländischen Partnern die attraktivsten Gasspeicher angeboten werden sollen, z.B. „Biltsche-Wolizkoje“ (Kapazität von 16 Milliarden Kubikmeter), dass solche viel radikaleren Maßnahmen uns helfen, den größten Gasumschlagplatz in Ost- und Zentraleuropa zu schaffen und wir es dann zu einer regionalen Führungskraft schaffen.

• Aber würden wir selbst diesen Gasspeicher nicht benötigen?

Wenn das ausgleichende Kapazitäten sind, dann stellt sich nur die Frage der Kontrolle über seinen Betreiber. Wenn dessen Arbeit in irgendeinem Sinn den Regelungsbehörden nicht passt, wird die Lizenz einfach annulliert und in einem transparenten und verständlichen Verfahren an einen anderen Betreiber übergeben. Aber alles, was ich erzähle, ist noch eine diskutable Frage. Das Wichtigste ist, einen effektiven Mechanismus derartiger Operationen zu entwickeln.

• Sie hatten ein Anlocken von Investitionen für Ukrgasdobytscha durch den Mechanismus eines lokalen Börsengangs angekündigt. Werden die Aktien dieser Gesellschaft gefragt sein? Gibt es keinen anderen Weg, die Arbeit von Ukrgasdobytscha zu stablisieren?

Wir sind es gewohnt, Ukrgasdobytscha als ein staatliches Unternehmen anzusehen. Doch eigentlich ist diese Gesellschaft das Eigentum von Naftogas. Wir denken, dass in drei bis fünf Jahren, nach einer Übergangszeit, Naftogas und damit der Staat mit einem Börsengang aus dem Eigentümerkollektiv der kohlenwasserstofffördernden Gesellschaft austreten kann. Dabei wird Ukrgasdobytscha daran nur gewinnen. Aber auch der Staat wird nichts verlieren, wenn in dieser Zeitspanne ein Markt geschaffen wird, der die Einmischung des Staates im Bereich der Förderung nicht benötigt. Der Staat wird ein mobiles Unternehmen erhalten, das viel leichter Investitionen für die Erkundung und Förderung anlocken können wird. Parallel zur Reformierung des Gastransportsystems und der Gasspeicher und dem Groß- und Einzelhandel mit Gas (obwohl Naftogas an diesem nicht besonders aktiv teilnimmt, aber das ist auch ein wichtiges Segment) wir dies das Format des ukrainischen Öl- und Gasmarkts grundsätzlich ändern.

• Ist das in so einer kurzen Zeit möglich? Sind Sie sicher?

Sicher bin ich nicht, aber dafür gibt es auch die Übergangszeit. Die Erfahrung anderer Länder, die nicht nur in Ankündigungen, sondern in der Praxis ihre Öl- und Gasmärkte reformiert hatten, hat bewiesen, dass es möglich ist. Führt man die Reformen nicht durch, dann werden auch zwanzig Jahre nicht genug sein, wie es die Erfahrung der Ukraine gezeigt hat. Das ist eher eine Frage des politischen Willens als die der Fristen.

Wo die Gefahr der diskutierten Reform des Gastransportsystem bestehen kann

Alle Risiken der Teilung des Gastransportsystems in der Ukraine zu berechnen ist recht schwierig, wenn bisher nur die Frage der technischen Basis für den gemeinsamen Transport- und das Lagersystem für Gas diskutiert wird. Aber es gibt Momente, die diverse Experten am häufigsten zu denken geben. Es geht um den absoluten Vorteil des ukrainischen Gastransportsystems vor anderen Gastransport-Unternehmen aufgrund ebendieser unterirdischer Gasspeicher. Sie sind eine wichtige technologische Komponente, die der Ukraine hilft, den Arbeitsdruck im System zu stabilisieren. Das Vorhandensein von zwei unterschiedlichen Betreibern kann den Prozess der unverzüglichen Reaktion verkomplizieren, und umso mehr, weil das ukrainische Gastransportsystem schon aufgrund seiner Größenordnung nicht sehr mobil ist. Eine fehlende Abstimmung zwischen zwei Betreibern kann sich negativ auf dem Gastransit nach Europa bemerkbar machen und das wiederum zu einem Vertrauensverlust gegenüber der Ukraine als Transitland führen.

Bemerkenswert ist, dass, wenn Gasprom sich vor vier-fünf Jahren an den ukrainischen Pipelines interessiert gezeigt hat, so hatte das Unternehmen in den Jahren 2010-2012 hartnäckig gefordert, ein Joint Venture auf der Basis der westukrainischen Gasspeicher zu errichten, welche am nächsten an den europäischen Abnehmern des russischen Gases lagen.

Formal bedeutet die Vergesellschaftung der Naftogas noch keine Privatisierung. Und das Eigentum der Magistralnyje gasoprowody Ukrainy und Podsemnyje gasowyje chranilischtscha, die erst entstehen sollen, wird auch nicht privatisiert werden. Doch gleichzeitig gibt der Artikel 7 des ukrainischen Gesetzes „Über den Pipeline-Transport“ der Regierung ein Recht, existierende Unternehmen in das Joint Venture einzutragen. Und dabei gibt es keine Garantie, dass nur europäische Gesellschaften dort eingetragen werden. Das kann durchaus auch Gasprom sein, das sich geschickt hinter europäischen Firmen versteckt. Zudem werden Gesetze von Menschen geschrieben und angenommen, deshalb ist es nicht gesagt, dass die heute besprochenen Verbote nicht in einiger Zeit aufgehoben werden könnten. Die Gasspeicher erfüllen die wichtige Funktion der Garantie einer wirtschaftlichen Sicherheit des Landes. Wenn das Land sie kontrolliert, hat es die Möglichkeit, die mobilen Gasreserven zu steuern und unverzügliche Entscheidungen über deren Einsatz zu treffen. Dank dieser Möglichkeit konnte im Januar 2009, zur Zeit der Gaskrise, das Gas aus den Gasspeichern der westlichen Regionen der Ukraine in den Osten des Landes transportiert werden. Wenn man unsere bei Weitem nicht brüderlichen Beziehungen mit Russland bedenkt, dann sollte man diesen Umstand im Hinterkopf behalten.

Wohin der benannte Weg der Gastransportsystem-Reformen führen wird, kann noch niemand mit Sicherheit sagen. Es wäre schön, an das in allen Sinnen Gute zu glauben, doch leider antworten viele Fachleute, Juristen und Experten auf die Frage von ZN.UA hin, wie diese Vision über die Zukunft der Naftogas und des einheitlichen Gastransportsystems real implementiert werden wird, Folgendes: Gerne käme man in den Himmel, aber die Sünden lassen einen nicht.

11. Juli 2014 // Alla Jeremenko

Quelle: Serkalo Nedeli

Übersetzer: Oleg Pogrebnyak