Haushaltssperre 2014

Nachdem Ministerpräsident Nikolaj Asarow erklärt hatte, dass der Entwurf des Haushaltsplans 2014 bis Ende dieses Monats in die Werchowna Rada eingereicht werden wird, sagte Finanzminister Jurij Kolobow am 5. November, dass in den nächsten zwei Wochen mit der Veröffentlichung des Entwurfs gerechnet werden kann. Zum jetzigen Zeitpunkt würde man sich gemäß seinen Worten intensiv mit dem IWF über unterschiedliche Entwurfsfassungen beraten. „Wir müssen mit dem IWF sämtliche makroökonomische Kennzahlen abstimmen, und sobald wir diese grundlegenden Dinge abgeklärt haben, werden wir ihn (den Haushaltsentwurf) veröffentlichen“, fügte der Minister hinzu.

In diesem Zusammenhang merkte J. Kolobow an, dass in jedem Fall ein Anstieg der sozialen Standards vorgesehen ist und versprach, dass in diesem Jahr die Sozialleistungen finanziert würden, denn dafür „haben wir ausreichend Mittel und wir werden entsprechend alles auszahlen“.

Gleichzeitig bedingten die weiterhin erhöhten Ausgaben bei gleichzeitigem Rückgang des BIP und niedriger Inflation einen Rückgang der Restbestände der zentralen Staatskasse Anfang November auf das niedrigste Niveau seit 2003 – auf 410 Mio. Hrywnja (ca. 37,3 Mio. Euro). Ähnliche Werte gab es lediglich Anfang Januar 2003 mit 452 Mio. Hrywnja und Januar 2013 mit 458 Mio. Hrywnja.

Ende des Jahres ist wie bereits 2012 eine verdeckte Haushaltssperre in Form einer Unterfinanzierung der Ausgaben nicht zu vermeiden. Sollten die Regierungsbehörden denselben Fehler machen und für 2014 von einem viel zu „optimistischen“ Staatshaushalt ausgehen, ist nicht auszuschließen, dass auch vollkommen offiziell Ausgabenkürzungen vorgenommen werden. Und diese würden auch die Sozialausgaben betreffen.

Die Regierung verfügt nicht über ausreichend Mittel, wenngleich nach zehn Monaten die Staatseinnahmen gegenüber dem gleichen Zeitraum des Vorjahres etwas angestiegen sind – um 1,9 Prozent. Problematisch ist, dass im Staatshaushalt eine Einnahmensteigerung von 6,9 Prozent vorgesehen ist. Jedenfalls stellt sich folgende Frage: Wie können die Haushaltseinnahmen angesichts einer Abwärtsbewegung der Wirtschaft steigen?

Die potenziellen Steuereinnahmequellen im Haushalt wurden bereits mehrmals auf den Seiten von ZN.UA analysiert und werden sicherlich auch in Zukunft mehr als einmal thematisiert werden. Zwischenzeitlich soll auch der nicht-fiskalischen „Kasse“ eine besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Gemäß den Angaben des Finanzministeriums sind in den ersten neun Monaten die Einnahmen aus staatlich finanzierten Einrichtungen im Vergleich zu den ersten drei Quartalen des Jahres 2012 um 37,8 Prozent gestiegen – auf fast 21,5 Mrd. Hrywnja (ca. 1,95 Mrd. Euro). Noch stärker stiegen im gleichen Zeitraum die NBU-Zahlungen mit ca. 56,7 Prozent auf 19,75 Mrd. Hrywnja (ca. 1,975 Mrd. Euro). Zudem erklärte der stellvertretende Finanzminister Anatolij Mjarkowskij am 23. Oktober auf einer Sitzung des Haushaltsausschusses der Werchowna Rada, dass die NBU bereits 24 Mrd. Hrywnja (ca. 2,18 Mrd. Euro) in die Staatskasse eingezahlt habe.

Im Laufe des Jahres wurde das Gesetz zum Staatshaushalt 2013 mehrmals in Bezug auf den minimalen Einnahmen-Ausgaben-Überschuss, den die NBU bis Ende des Jahres in die Staatskasse einzahlen soll, modifiziert. Die entsprechende Summe wurde auf diese Weise von nicht weniger als 16 Mrd. Hrywnja (ca. 1,45 Mrd. Euro) auf nicht weniger als 22,9 Mrd. Hrywnja (2,08 Mrd. Euro) erhöht. Im vergangenen Jahr zeichnete sich eine ähnliche Situation ab. Die vorgesehenen Zahlungen der Zentralbank wurden schrittweise von 9,6 Mrd. Hrywnja auf 13,17 Mrd. Hrywnja (ca. 1,2 Mrd. Euro) erhöht. De facto wurden durch die NBU allerdings 23,8 Mrd. Hrywnja (2,16 Mrd. Euro) in die Staatskasse gespült. „Die Legitimität dieser Zahlungen seitens der NBU müsse noch durch einen unabhängigen externen Prüfer überprüft werden“, erklärt i. A. des Finanzministeriums Igor Umanskij.

Nach Schätzungen des Direktors der Abteilung für Steuerpolitik des Instituts für Haushaltsfragen und sozioökonomische Entwicklung Artjom Rudnik werden der Staatskasse, da die makroökonomischen Prognosen der Regierung nicht realistisch sind, bis Ende des Jahres verglichen mit den budgetmäßig vorgesehenen Einnahmen wahrscheinlich 30 Mrd. Hrywnja (2,72 Mrd. Euro) fehlen. Dieses Risiko sollte entsprechend auch im Haushalt für das nächste Jahr berücksichtigt werden.

Wie der Direktor der Analysegruppe DaVinci Anatolij Baronin hinzufügt, sei es besser im Rahmen des Planungsprozesses von einem moderaten BIP-Wachstum im Bereich von 1,3-1,5 Prozent sowie einer Inflation von 4-4,5 Prozent auszugehen (ein höheres Niveau sei sehr unwahrscheinlich, da die Regierung kaum eine bedeutende Abschwächung der Hrywnja zulassen wird). „Die Einnahmebasis des Staatshaushalts-2014 sollte nicht über 350-355 Mrd. Hrywnja (32,3 Mrd. Euro) hinausgehen“, betont der Experte.

Diese Einschätzung korreliert mit den Berechnungen A. Rudniks zum laufenden Jahr und geht von einem Wachstum der Haushaltseinnahmen im nächsten Jahr um 2,9-4,4 Prozent gegenüber den voraussichtlichen tatsächlichen Einnahmen 2013 aus. An dieser Stelle erinnere ich daran, dass in den in den Medien veröffentlichen „Oktoberentwürfen“ zum Haushalt 2014 mit 403 Mrd. Hrywnja (36,6 Mrd. Euro) eine bedeutend höhere Benchmark in Bezug auf die Einnahmen gesetzt wurde.

In diesem Zusammenhang betont der Senior Analyst des Internationalen Zentrums für politische Studien Alexander Sholud: Sollte der Haushalt 2014 unrealistisch gestaltet sein, ist nicht auszuschließen, dass die Regierung sogar im Wahljahr zu Ausgabenkürzungen übergehen werde, womöglich sogar von Sozialleistungen.

ZN.UA hat bereits berichtet, dass auf „Druck“ des IWF hin auf höchster Ebene relativ radikale Maßnahmen zur Optimierung der Ausgabenseite des Haushalts diskutiert werden. Darunter die Neubewertung des Sozialleistungssystems, eine Gaspreiserhöhung für wohlhabende Bürger, eine Ausgabenkürzung für den Staatsapparat. Offiziell wird dies nicht bestätigt, allerdings auch nicht negiert. Zum jetzigen Zeitpunkt ist jedoch etwas anderes wichtig: Können solche Initiativen umgesetzt werden und welchen Effekt hätten diese auf den Haushalt?

Das sozialleistungsbedingte “Fettpolster” des Haushalts

Die Schätzungen der Experten hinsichtlich des Potenzials von Kürzungen der Haushaltsausgaben durch eine Verbesserung des Sozialleistungs-, Subventions- und Zuwendungssystems sowie des Abbaus klar ineffektiver Ausgaben unterscheiden sich leicht. Einig sind sich alle darin, dass die „margin of safety“ enorm ist.

Gemäß A. Rudnik können die Staatsausgaben de facto um 10-15 Prozent, d.h. um 40-60 Mrd. Hrywnja (ca. 5,5 Mrd. Euro), gekürzt werden, ohne die schwächsten Bevölkerungsschichten zu gefährden. A. Baronin nennt eine Summe im Bereich von mindestens 30 Mrd. Hrywnja (ca. 2,7 Mrd. Euro). Die Leiterin der Abteilung für Sozialpolitik des Nationalen Instituts für strategische Forschung Olga Pischtschulina betont ihrerseits, dass das Optimierungspotenzial der Staatsausgaben unmittelbar mit der Entschlossenheit des Gesetzgebers korreliere.

Gemäß der Expertin könnten die Haushaltszuweisungen an den Rentenfonds für Rentenzahlungen, Zulagen sowie Rentenerhöhungen in Abhängigkeit von der Größenordnung der Neubewertung, insbesondere der Renten sogenannter elitärer Schichten (Abgeordnete, Richter, Staatsanwälte u. a.), um 5-20 Mrd. Hrywnja (1,8 Mrd. Euro) gekürzt werden (im Haushalt des laufenden Jahres sind 61,5 Mrd. Hrywnja (5,6 Mrd. Euro) vorgesehen). Werden zudem Vergünstigungen in der Wohnungs- und Kommunalwirtschaft, für Transport, Kuraufenthalte berücksichtigt, seien Einsparungen von zusätzlich 5-15 Mrd. Hrywnja (ca. 1,7 Mrd. Euro) möglich.

_*Als Referenz*: Gemäß den Schätzungen des Finanzministeriums sind im letzten Jahr für 18 Mio. Bürger Vergünstigungen vorgesehen worden. Insgesamt existieren im Land etwa 700 verschiedene Ausgleichszahlungen, Auszahlungen etc. Wie das Institut für Demographie und Sozialforschung M. Ptucha anmerkt, gibt es in beinahe jedem zweiten ukrainischen Haushalt einen Menschen, der mindestens eine Sozialleistungsart in Anspruch nimmt.

2012 betrugen die Ausgaben aus dem Haushaltsfonds für Sozialleistungen (für Löhne für Angestellte im öffentlichen Dienst, für Wohnungs- und Kommunalwirtschaft, Nahrung, Medikamente, Gesundheitsfürsorge u.s.w.) 272,8 Mrd. Hrywnja bzw. 79,4 Prozent der Gesamtausgaben. 2011 – 228,5 Mrd. Hrywnja bzw. 79,5 Prozent, 2010 – 212,6 Mrd. Hrywnja bzw. 89,2 Prozent.

Weite Teile der Mittel des Haushalts des Vorjahres wurden für die Umsetzung von Programmen zur sozialen Absicherung und Fürsorge aufgewendet. Hierfür wurden 75,25 Mrd. Hrywnja aufgebracht, was mehr ist als für Bildung, den medizinischen Bereich, Umweltschutz, Wohnungs- und Kommunalwirtschaft und Sicherheit zusammengenommen. Im vergangenen Jahr betrug die Ausgabenquote für soziale Absicherung im Haushalt 19 Prozent (wie auch 2011).

Die erhöhten Staatsausgaben im Fürsorgebereich sind auf den Präsidentschaftswahlkampf 2004 zurückzuführen. Während die korrespondierenden Ausgaben 2003 noch 12,1 Prozent betrugen, stiegen sie 2004 auf 15,1 Prozent und 2005 auf 27,3 Prozent an.

Aber aus welchem Grund sollte über die Wahrscheinlichkeit von Kürzungen der Sozialausgaben diskutiert werden, wenn die Mehrheit vom Staat lediglich ein Butterbrot erhält? Hier sind mehrere Komponenten zu berücksichtigen.

Erstens stellen das unzureichende Targeting der Sozialleistungen sowie die Vernachlässigung der Vermögensverhältnisse der Empfänger ein ukrainisches Schlüsselproblem dar. Dadurch beziehen auch diejenigen staatliche Hilfen, die auch ohne diese auskommen könnten. Beispielsweise erhalten bei einer Geburt auch Millionäre oder Familien mit einem monatlichen Einkommen von 2.000 – 3.000 Hrywnja (ca. 181 – 272 Euro) finanzielle Mittel vom Staat. Infolgedessen richten sich, wie auch von der Bankowaja (Sitz des Präsidenten, A.d.R.) erkannt wurde, in der Ukraine lediglich 25 Prozent der sozialen Unterstützung an wirklich gefährdete Bürger. Zudem wurde im letzten Jahr vom Institut für Demographie und Sozialforschung NANU erklärt, dass 10 Prozent der ärmsten Ukrainer 2 Prozent der Beihilfen erhalten, während 10 Prozent der reichsten 22 Prozent zugewiesen bekommen.

Zweitens ist das ukrainische Sozialleistungssystem stark von Korruption geprägt. Daher existieren im Land viele „fragwürdige“ Invaliden, „Tschernobylzy“ u. a. De facto erhalten vollkommen „falsche“ Menschen soziale Unterstützung, nachdem sie Beamte bestochen haben. Ziemlich intransparent ist auch das Verteilungssystem von Sozialsubventionen, deren „Endbezieher“ Unternehmen sind. Dies betrifft insbesondere den Bereich der Transportdienstleistungen. Die entsprechenden Mittel werden auf lokaler Ebene aus dem Budget ausgeschüttet und unter den Transportunternehmen manuell verteilt, allerdings fehlt eine adäquate Erfassung, wie viele Bürger, wer genau und in welchem Umfang Transportvergünstigungen geltend macht.

Gesondert muss die Frage nach den Sonderleistungen für bestimmte Berufsgruppen betrachtet werden. Bei allem Respekt beispielsweise gegenüber den redlichen Dienern der Themis, die eine sehr wichtige staatliche Funktion erfüllen, große Risiken im Rahmen ihrer Tätigkeit auf sich nehmen usw. kann die Legitimität ihrer Pensionen von manchmal 20.000 Hrywnja (ca. 1.818 Euro) und mehr angesichts von Pensionen des gewöhnlichen Bürgers um die Tausend infrage gestellt werden. Dies tangiert letztendlich auch Volksvertreter, ehemalige Regierungsbeamte, prominente Mitarbeiter der Staatsanwaltschaft, Strafverfolgungsbehörden usw.

Wie I. Umanskij anmerkt, hätte eine Optimierung der Pensionen von Mitarbeitern der Justiz vielleicht den größten finanziellen Effekt auf den Staatshaushalt. „Die Umsetzung dieser Initiative, insbesondere rückwirkend, wird nicht leicht. Vor allem wenn die Richter selbst entscheiden, ob sie ihre Privilegien streichen oder nicht. Solche Präzendenzfälle gab es bereits – mit negativem Ausgang. Dabei wäre dies bei entsprechendem politischen Willen auf höchster Ebene theoretisch möglich, einschließlich einer Neuberechnung bereits festgesetzter Pensionen“, bemerkt der ehemalige Chef des Finanzministeriums. Hierbei hält er eine Aufhebung der Privilegien für Mitarbeiter der Strafverfolgungsbehörden – dem Innenministerium, der Staatsanwaltschaft etc. für wenig wahrscheinlich „da diese zum jetzigen Zeitpunkt einen unmittelbaren Stützpfeiler der Regierungsspitze darstellen“.

Angesichts der Sensibilität des Themas, insbesondere in einem Wahljahr, ist hier nicht nur der politische Wille, sondern vor allem auch ein bedeutender „technischer“ Aufwand erforderlich. Wobei es hier nicht so sehr um die Feinabstimmung der Monetarisierung der Vergünstigungen, der Ausgabe elektronischer Sozialkarten (als Alternative) u. Ä. geht. Zunächst sollte eine qualitative hochwertige Prüfung stattfinden und einheitliche Datenbasis geschaffen werden, um zu verstehen, wer, in welcher Höhe und inwieweit gerechtfertigt Hilfen vom Staat erhält. Derartige Bemühungen scheinen nicht erst seit einem Jahr stattzufinden, allerdings ist bislang aus irgendeinem Grund kein Ende absehbar.

Der entscheidende Punkt ist, dass einfache, schnelle, sozial gerechte und haushaltspolitisch effektive Lösungen hier nicht existieren. Dies zeigte insbesondere die Erfahrung Russlands, wo die Kürzung der öffentlichen Ausgaben durch die Monetarisierung nicht im Vordergrund stand – es ging vielmehr um die effektive Verwendung der bereits zugewiesenen Mittel, deren Targeting. Außerdem waren solche Verfahrensfehler vor nicht allzu langer Zeit im Zusammenhang mit der Affäre um die „Tschernobylzy“ 2011 in der Ukraine zu beobachten. Diese offenbarte, dass unausgereifte, vorschnelle und systemlose Maßnahmen lediglich gesellschaftlichen Zorn provozieren. Ein solches Vorgehen diskreditiert lediglich die Reformen, für die die Ukraine objektiv betrachtet seit sehr langer Zeit reif ist.

Zudem kann man hoffen, dass die Umgestaltungen nicht von einer deklarativen, sondern realen öffentlichen Debatte begleitet werden. Zumindest auf der Ebene entsprechend spezialisierter Wissenschaftler, öffentlicher Verbänden, die von Vergünstigungen profitieren, u.s.w. „Es muss ein Gleichgewicht zwischen den Interessen aller beteiligten Parteien gefunden werden. Sozialleistungen sollten entweder wirklich sozial gefährdete Bürger oder diejenigen, die dem Staat einen bedeutenden Dienst erweisen, erhalten. Geht es beispielsweise um die „Tschernobylzy“, dann sollten wirkliche Liquidatoren der ökologischen Katastrophe oder Menschen, die unmittelbar an den Folgen derselben leiden, Kompensationen erhalten und nicht Beamte, die in ihrem Büro Unterlagen hin und her geschoben haben. Geschweige denn Betrüger, die sich über kriminelle Kanäle Vergünstigungen verschaffen“, bemerkt, A. Rudnik.

Uns steht natürlich eine enorme Arbeit bevor. Im Wesentlichen müssen wir das System, das sich nach dem Zusammenbruch der UdSSR nicht verändert hat, von Grund auf erneuern. Vor allem, da dieses vor allem in den letzten zehn Jahren infolge eines von ausnahmslos allen an die Macht gekommenen politischen Kräften forcierten Populismus noch stärker verzerrt worden ist. Dies hat auch dazu geführt, dass zur Finanzierung aller Sozialprogramme dem Staat jedes Jahr um die 180-200 Mio. Hrywnja (ca. 18,2 Mio. Euro) fehlen, die entsprechend auch nicht zur Auszahlung gelangen. Die Stellungnahme des Verfassungsgerichts 2011 zur Finanzierung der „sozialen“ Gesetze im Rahmen der Möglichkeiten des Haushalts hat lediglich den sich bereits herauskristallisierten Status quo legitimiert. Aus juristischer Sicht ist eine derartige Herangehensweise des Staates sicherlich fragwürdig. Aus ökonomischer gibt es allerdings de facto keine Alternative.

Die teuren drei Punkte

Wird die Notwendigkeit einer schrittweisen Angleichung der kommunalen Tarife an ein ökonomisch rationales Niveau thematisiert, bleiben gewöhnlich konkrete Schätzungen dazu, inwieweit genau das chronische Defizit des Staatshaushalts dadurch reduziert werden kann, unberücksichtigt. Nach den Berechnungen A. Baronins würde eine Anhebung der Gaspreise für die Bevölkerung um 20 Prozent eine Reduzierung des Defizits von „Naftogas“ und des Haushaltes um 0,2 Prozent des BIP nach sich ziehen, eine Erhöhung um 30 Prozent eine Reduzierung um 0,3 Prozent, um 40 Prozent um 0,5 Prozent. Das heißt, dass es um etwa 3-7 Mrd. Hrywnja (ca. 636 Mio. Euro) geht. Für die Heranführung an eine mehr oder weniger tragbare Finanzsituation der staatlichen AG ist dies nicht viel.

Allerdings wird sich die Regierungsspitze angesichts des „Wahlfaktors“ nicht zu einer „allgemeinen“ Tariferhöhung durchringen können. Aber was hindern sie daran, wenigstens eine Erhöhung für große (und entsprechend gutsituierte) Abnehmer durchzusetzen? Vielleicht lügen die bösen Zungen nicht, die sagen, dass die Regierungsspitze von der Verteuerung der kommunalen Dienstleistungen nicht so sehr das Überleben der einfachen Menschen abhält, als vielmehr die Interessen „reputabler“ Menschen, die an den Tarifdifferenzen verdienen?

Entsprechend sollte der Bürger früher oder später begreifen, dass die niedrigen Tarife eine Sache unter starkem Vorbehalt darstellen. Faktisch müssen wir dennoch den Marktpreis bezahlen – eben aufgrund der nicht ausgezahlten sozialen Vergünstigungen, der nicht erhöhten Pensionen, des ausbleibendes Nutzens durch eine verbesserte Infrastruktur oder einer qualitativ besseren Arbeit der Staatsorgane u.s.w.

Apropos Staatsorgane. Momentan wird auch eine Kürzung der Verwaltungskosten, auf deren Zweckmäßigkeit der IWF offiziell hingewiesen hat, diskutiert. Gemäß den Daten von ZN.UA geht es hier um einen Betrag von etwa 19 Mrd. Hrywnja (ca. 1,7 Mrd. Euro). Das Thema ist natürlich in vielerlei Hinsicht sehr heikel.

“Es sollte kein mechanischer Abbau von staatlichen Angestellten stattfinden, sondern eine Neubewertung der Funktion der Staatsorgane. Weniger Funktionen bedingen weniger Beamte. Umgekehrt wird bei Erhalt des Systems der gleiche Workload von weniger Menschen bearbeitet, so dass die Qualität der Arbeit der Behörden leidet“, erklärt I. Umanskij. Für A. Rudnik kann es allerdings zweckmäßig sein, für jede Behörde vollkommen mechanisch einen bestimmten Prozentsatz der Budgetausgaben festzusetzen. „Sollen die Staatsbehörden innerhalb dieses finanziellen Rahmens so viel Personal rekrutieren, wie sie wollen und können. Wichtig ist, dass ihre Arbeit Resultate aufweist“, merkt der Experte an.

So oder so werden komplexe Transformationen weder vom Bürger allgemein noch vom gewöhnlichen Beamten im Spezifischen akzeptiert, wenn der Öffentlichkeit nicht signalisiert wird, dass auch der Staat bereit ist, den Gürtel enger zu schnallen. Sicherlich ist bei Weitem nicht bewiesen, dass der finanzielle Effekt eines solchen Vorgehens auf nationaler Ebene bedeutend sein wird (wenn wir beispielsweise über Abgeordnetenpensionen reden). Aus ethischer Perspektive, der der sozialen Gerechtigkeit ist ein derartiges Vorgehen allerdings dringend erforderlich. Betrachtet man beispielsweise das Aktivvermögen der DUS (Державне управління справами) mit seinen zahlreichen Residenzen, Wodkabrennereien u.s.w., deutet sich sogar ein ziemlicher finanzieller Effekt an. Vielleicht ist es bei alldem an der Zeit, sich langsam von all dem Guten zu verabschieden (hier, wo eine transparente und gerechte Privatisierung möglicherweise nicht nur einen quantitativen, sondern auch einen qualitativen Effekt haben könnte)? Wenigstens des eigenen Selbsterhalts zuliebe.

8. November 2013 // Wassilij Passotschnik

Quelle: Serkalo Nedeli